Аграрное право
Учебное пособие
Рекомендовано Министерством сельского хозяйства
Российской Федерации
в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений
по сельскохозяйственным специальностям
Ответственные редакторы:
доктор юридических наук,
профессор С.А. Боголюбов
(руководитель авторского коллектива)
и кандидат юридических наук Е.Л. Минина
Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М) Москва, 2000
ББК 67.407 А 11

Аграрное право: Учебное пособие / Отв. ред. д. ю. н., проф. С. А. Боголюбов и к. ю. н. Е. Л. Минина. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М), 2000. – 480 с.
 
ISBN 5-89123-445-9 (НОРМА) ISBN 5-16-000325-8 (ИНФРА • М)
Издание дает представление обо всех основных институтах аграрного законодательства России: государственном управлении сельским хозяйством, правовом положении аграрных организаций и статусе их имущества, финансовых, договорных, трудовых и экологических отношениях в сельском хозяйстве, правовых основах использования земель сельскохозяйственного назначения. Большое внимание уделяется правовому регулированию видов сельскохозяйственной деятельности, защите прав предпринимателей, ответственности (гражданско-правовой, административной, дисциплинарной, уголовной) за нарушения аграрного законодательства.
Для студентов, аспирантов и преподавателей сельскохозяйственных высших и иных учебных заведений, юридических факультетов, руководителей, специалистов сельского хозяйства, землеустроителей, работающих на селе юристов и всех, кто интересуется проблемами применения аграрного законодательства.
 
ISBN 5-89123-445-9 (НОРМА) ISBN 5-16-000325-8 (ИНФРА • М)
© Коллектив авторов, 2000
© Издательство НОРМА, 2000
 
Авторский коллектив:
Боголюбов С. А., – руководитель авторского коллектива, – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, руководитель отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), профессор Московской сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева – гл. 2, 15, § 2–4 гл. 16;
Галиновская Е. А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доцент – гл. 7, 8, 10, 11;
Горохов Д. Б., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП – § 1, 2 гл. 4;
Жариков Ю. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, профессор Государственного университета по землеустройству – § 3, 4 гл. 4;
Ковальчук Н. И., кандидат юридических наук, доцент юридического факультета Омского государственного университета – гл. 9;
Минина Е. Л., кандидат юридических наук, ученый секретарь ИЗиСП – гл. 1, 5, б, 12, § 1 гл. 16;
Панкратов И. Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, профессор Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ – § 1–3 гл. 3;
Прокофьева Ж. В., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ВНИИ экономики сельского хозяйства Российской академии сельскохозяйственных наук, доцент Российского государственного аграрного заочного университета – § 4 гл. 3;
Усманова Л. Ф., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой Башкирского института переподготовки и повышения квалификации кадров АПК – гл. 13;
Шуплецова Ю. И., кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП – гл. 14.
Ответственные редакторы: д.ю.н., проф. С. А. Боголюбов и к.ю.н. Е. Л. Минина.
 
Содержание
 
Введение
Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
§ 1. Отношения в области агропромышленного комплекса – предмет регулирования аграрного законодательства (понятие аграрного права; аграрное законодательство: понятие и система; предмет аграрного права; методы аграрного права; принципы аграрного права)
§ 2. Правовые основы проведения аграрной реформы (цели и содержание аграрной реформы в России; развитие законодательства об аграрной реформе)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 2. Система аграрного законодательства
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства Российской Федерации (место законодательства среди других источников права; значение закона; конституционные основы аграрных отношений; федеральные законы; указы главы государства; подзаконные акты; формирование законодательства)
§ 2. Аграрное законодательство субъектов Федерации (значение федеративного устройства; реализация полномочий субъектов Федерации)
§ 3. Применение аграрного законодательства (правовая реформа в России; организация применения законодательства; судебная реформа)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
§ 1. Понятие управления агропромышленным комплексом (АПК как объект управления; задачи управления АПК; формы и методы управления АПК)
§ 2. Основные направления экономического регулирования развития агропромышленного комплекса
§ 3. Система органов управления агропромышленным комплексом (разграничение полномочий органов управления; органы общей компетенции; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; взаимодействие органов управления АПК; государственное управление на уровне субъектов Российской Федерации; государственные сельскохозяйственные инспекции)
§ 4. Местное самоуправление (теория и история самоуправления; система и цели современного сельского самоуправления; аграрные функции местного самоуправления; методы управления АПК в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов государственного управления и местного самоуправления в аграрной сфере; формы и виды взаимодействия государства и местного самоуправления)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
§ 1. Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения (понятие земель сельскохозяйственного назначения; особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения; субъекты прав на участки земель сельскохозяйственного назначения)
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли сельскохозяйственного назначения (общие понятия; возникновение права на земельный участок на основании актов (решений) государственных органов и органов местного самоуправления; возникновение права на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций; изменение права на земельный участок; прекращение права пользования землями сельскохозяйственного назначения)
§ 3. Права и обязанности пользователей земель сельскохозяйственного назначения (общие понятия; права пользователей земли; право распоряжения землей; право залога земли; право аренды земли; обязанности землепользователей; защита прав; ограничения (обременения) земельных прав)
§ 4. Полномочия государственных и местных органов власти по управлению землями сельскохозяйственного назначения (особенности правомочий управления; внутрихозяйственное управление; содержание функций управления; государственный земельный кадастр; государственная регистрация; государственный учет количества и качества земель; мониторинг земель; землеустройство; контроль за использованием и охраной земель; особенности разрешения земельных споров; цели и задачи охраны земель; специальные требования; недопущение загрязнения земель; стимулирование охраны земель)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 5. Правовое положение сельскохозяйственных организаций
§ 1. Организационно-правовые формы сельскохозяйственных организаций (понятие сельскохозяйственной организации; правоспособность сельскохозяйственных организаций)
§ 2. Хозяйственные общества и товарищества (общие черты правового статуса; товарищества полные и коммандитные; акционерные общества; общества с ограниченной ответственностью)
§ 3. Сельскохозяйственные кооперативы (сельскохозяйственные потребительские кооперативы; сельскохозяйственные производственные кооперативы; порядок образования сельскохозяйственного кооператива; членство в сельскохозяйственном кооперативе; органы управления сельскохозяйственного кооператива)
§ 4. Сельскохозяйственные унитарные предприятия (правовой статус сельскохозяйственного унитарного предприятия; фонды государственных унитарных предприятий)
§ 5. Некоммерческие организации в сельском хозяйстве (союзы и ассоциации сельскохозяйственных кооперативов; учреждения; фонды)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 6. Правовой режим имущества сельскохозяйственных коммерческих организаций
§ 1. Понятие и состав имущества сельскохозяйственных коммерческих организаций (право собственности сельскохозяйственной коммерческой организации; порядок наделения имущественными паями и земельными долями; распоряжение имущественными паями и земельными долями)
§ 2. Правовой режим имущества государственных и муниципальных сельскохозяйственных предприятий
§ 3. Правовой режим имущества хозяйственных обществ и товариществ (источники формирования имущества; уставный капитал; распределение прибыли)
§ 4. Правовой режим имущества сельскохозяйственных кооперативов (паевые взносы; фонды сельскохозяйственного кооператива; распределение прибыли и убытков кооператива; имущественная ответственность кооператива и его членов; возврат пая лицу, выходящему из членов сельскохозяйственного кооператива)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 7. Правовое положение крестьянских (фермерских) хозяйств
§ 1. Понятие крестьянского (фермерского) хозяйства и его место в системе сельскохозяйственного производства (понятие крестьянского хозяйства; правовой статус крестьянского хозяйства; законодательство о крестьянском хозяйстве; создание крестьянского хозяйства)
§ 2. Состав крестьянского хозяйства (члены крестьянского хозяйства; глава крестьянского хозяйства)
§ 3. Правовой режим имущества крестьянского хозяйства (правовое положение имущества; правовое положение земельного участка)
§ 4. Правовое регулирование деятельности крестьянского хозяйства (правовые основы деятельности крестьянского хозяйства; государственная поддержка деятельности крестьянского хозяйства)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 8. Правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и личного подсобного хозяйства
§ 1. Формы и правовые основы ведения садоводства, огородничества и личного подсобного хозяйства (формы ведения садоводства и огородничества; правовое регулирование садоводства и огородничества граждан)
§ 2. Понятие и правовое положение садоводческих, огороднических некоммерческих объединений граждан (понятие; правовое положение имущества; организация садоводческих, огороднических некоммерческих объединений граждан; права и обязанности членов объединений; деятельность некоммерческих объединений граждан; управление делами садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан)
§ 3. Правовое регулирование государственной поддержки садоводческих, огороднических некоммерческих объединений граждан и личного подсобного хозяйства
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 9. Правовое регулирование трудовых отношений в сельском хозяйстве
§ 1. Понятие трудовых отношений (понятие и виды трудовых правоотношений; субъекты трудовых правоотношений; трудовой договор, его содержание; порядок заключения трудового договора; трудовое соглашение члена кооператива и крестьянского хозяйства; изменение трудовых правоотношений; основания и порядок прекращения трудовых правоотношений работников сельского хозяйства; порядок увольнения; прекращение трудовых отношений членов кооператива и КФХ)
§ 2. Рабочее время и время отдыха работников сельского хозяйства (понятие и виды рабочего времени; режим рабочего времени и его учет; понятие и виды времени отдыха; понятие отпуска и его виды)
§ 3. Оплата труда работников сельского хозяйства (понятие оплаты труда, принципы и методы ее регулирования; системы и формы оплаты труда; оплата труда при отклонении от нормальных условий труда; гарантийные и компенсационные выплаты и доплаты; правовая охраны заработной платы и порядок ее выплаты)
§ 4. Дисциплина труда на сельскохозяйственных предприятиях (внутренний трудовой распорядок; основные обязанности работников и работодателя; меры поощрения)
§ 5. Охрана здоровья работников сельского хозяйства (правовое регулирование охраны труда работников сельского хозяйства; обеспечение и организация охраны труда; охрана здоровья женщин, молодежи и лиц с пониженной трудоспособностью)
§ 6. Трудовые споры работников сельского хозяйства (индивидуальные трудовые споры; рассмотрение трудовых споров в КТС; рассмотрение трудовых споров в суде; коллективные трудовые споры)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 10. Правовое регулирование договорных отношений в агропромышленном комплексе
§ 1. Понятие и система договоров в агропромышленном комплексе (понятие договора, изменение договорных отношений в АПК; система договоров в АПК; законодательство о договорах в АПК)
§ 2. Договоры в сфере реализации сельскохозяйственной продукции (договор контрактации; поставка сельскохозяйственной продукции для государственных нужд)
§ 3. Договоры в сфере материально-технического обеспечения агропромышленного комплекса (договор поставки в сфере материально-технического снабжения АПК; энергоснабжение в АПК; договор финансовой аренды (лизинга) в АПК)
§ 4. Договоры в сфере материально-технического обслуживания сельского хозяйства (договор подряда в АПК; строительный подряд; договор о возмездном оказании услуг; договор перевозки и транспортной экспедиции)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 11. Правовое регулирование финансовых отношений в сельском хозяйстве
§ 1. Система финансовых отношений в сельском хозяйстве (система финансовых отношений в АПК; нормативно-правовое регулирование финансовых отношений в сельском хозяйстве)
§ 2. Правовое регулирование финансирования сельскохозяйственного производства (основы формирования бюджетных денежных средств, направляемых в АПК; цели использования бюджетных денежных средств, направляемых, в АПК)
§ 3. Правовое регулирование кредитования сельскохозяйственного производства (правовое регулирование кредитования в сельском хозяйстве; кредитование в АПК из государственных денежных средств; залоговые отношения при государственном кредитовании в сельском хозяйстве)
§ 4. Правовое регулирование страхования в сельском хозяйстве (значение и виды страхования в сельском хозяйстве; нормативная база страхования в сельском хозяйстве; обязательное и добровольное страхование в сельском хозяйстве)
§ 5. Правовое регулирование налогообложения в сельском хозяйстве (основы государственной налоговой политики в сельском хозяйстве; субъект и объект налогообложения; регулирование налогообложения в сельском хозяйстве; налог на прибыль сельскохозяйственных товаропроизводителей; налог на имущество сельскохозяйственных организаций; налог на добавленную стоимость в сельском хозяйстве; отчисления в специальные фонды; платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды; плата за землю; плата за пользование объектами лесного и водного фонда; особенности налогообложения малого предпринимательства в сельском хозяйстве; налогообложение крестьянских хозяйств)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 12. Правовое регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности
§ 1. Особенности законодательства об отраслях сельского хозяйства (нормативные акты о развитии животноводства и растениеводства; государственное регулирование вопросов производства сельскохозяйственной продукции)
§ 2. Селекция (понятие селекции, законодательное регулирование; охрана селекционного достижения)
§ 3. Семеноводство (государственное управление семеноводством; категории семян, требования к их производству и использованию)
§ 4. Племенное животноводство (законодательство Российской Федерации в области племенного животноводства; государственное регулирование племенного животноводства; регулирование деятельности в области племенного животноводства)
§ 5. Ветеринария (ветеринарная служба; правовое регулирование ветеринарной деятельности)
§ 6. Защита сельскохозяйственных растений (служба защиты растений; функции органов защиты растений)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 13. Правовое регулирование охраны окружающей среды в сельском хозяйстве
§ 1. Основные задачи и направления охраны окружающей среды в сельском хозяйстве (роль и значение охраны окружающей среды; направления правовой охраны окружающей среды)
§ 2. Права и обязанности участников аграрного производства в области охраны окружающей среды (экологические требования по охране природных объектов; сохранение животного мира; охрана среды при эксплуатации ферм)
§ 3. Система экологического контроля в сельском хозяйстве (экологический мониторинг; государственный экологический контроль; полномочия органов государственного контроля; производственный и общественный контроль)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 14. Защита прав сельскохозяйственных организаций и предпринимателей
§ 1. Значение, правовые формы и способы защиты прав сельскохозяйственных организаций и предпринимателей (возникновение прав и обязанностей сельскохозяйственных организаций и предпринимателей; способы защиты прав сельскохозяйственных организаций и предпринимателей; формы защиты нарушенных или оспоренных прав)
§ 2. Судебная защита прав сельскохозяйственных организаций и предпринимателей (судебная защита как форма защиты нарушенных или оспоренных прав; значение судебного решения)
§ 3. Правовое регулирование возмещения убытков, причиненных сельскохозяйственному производству (возмещение убытков как способ защиты прав; порядок возмещения убытков и потерь; возмещение землевладельцам, землепользователям и собственникам земли причиненных убытков; возмещение потерь сельскохозяйственного производства; возмещение вреда)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 15. Юридическая ответственность в области аграрных отношений
§ 1. Соотношение правонарушения и ответственности (состав правонарушения; вина; виды правонарушений и ответственности)
§ 2. Дисциплинарная ответственность (условия применения; значение и эффективность)
§ 3. Материальная ответственность работников (гарантии при установлении материальной ответственности; размеры ответственности; порядок привлечения к материальной ответственности)
§ 4. Административная ответственность (развитие административной ответственности; характеристика правонарушений; административные взыскания; эффективность)
§ 5. Гражданско-правовая ответственность (принципы возмещения вреда; совместное причинение и возмещение вреда; вред здоровью и имуществу граждан; ответственность за неисполнение обязательств по договору)
§ 6. Уголовная ответственность (принципы уголовной ответственности; преступления в аграрной сфере; уголовное наказание)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Глава 16. Особенности регулирования аграрных отношений за рубежом
§ 1. Правовое регулирование аграрных отношений в странах СНГ и Балтии (основные направления аграрных реформ; крестьянские хозяйства и сельскохозяйственные кооперативы; регулирование сельскохозяйственного производства)
§ 2. Аграрное право в европейских странах (французский опыт; сельское хозяйство Германии; испанское сельское хозяйство; Финляндия)
§ 3. Аграрное право на Американском континенте (США; Канада; Латинская Америка)
§ 4. Сельское хозяйство в азиатских странах (Китай; Вьетнам)
Контрольные вопросы
Темы рефератов
Рекомендуемая литература

Аграрное право
Учебное пособие
Издательство НОРМА
Лицензия № 064250 от 6 октября 1995 г.
109544, Москва, Школьная ул., 36-38
Тел./факс (095) 912-97-21
Подписано в печать 17.07.00.
Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 30,0
Тираж 30 000 экз. (1-й завод 6 000)
Заказ № 2931.
Издательский Дом ИНФРА • М
Лицензия № 070824 от 21 января 1993 г.
127214, Москва, Дмитровское ш., 107
Тел. (095) 485-70-63; 485-76-18
Отпечатано в полном соответствии
с качеством предоставленных оригиналов
в ОАО «Ярославский полиграфкомбинат».
150049, Ярославль, ул. Свободы, 97.
Введение
При написании учебника авторы преследовали две основные цели. Первая – доступно и систематизированно изложить основы аграрного законодательства. Вторая – и основная – снабдить учебным пособием преподавание предмета "Аграрное право" в сельскохозяйственных и иных высших учебных заведениях. В настоящее время обсуждается вопрос о введении такого курса в новые Государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования.
К изучению аграрного права как учебной дисциплины в неюридических вузах есть важные основания. Знания в области правового регулирования сельскохозяйственной деятельности необходимы любому специалисту-аграрнику. Законодательных и иных нормативных актов, регулирующих аграрные отношения, множество, и разобраться в их действии непросто.
В то же время анализ аграрного законодательства отстает от потребности жизни. Приходится признать, что аграрно-правовая литература немногочисленна и представлена либо научными публикациями по отдельным проблемам, либо комментариями законов.
Достаточно полное и систематизированное изложение содержится в учебнике для вузов "Аграрное право" под редакцией Г. Е. Быстрова и М. И. Козыря. Но он предназначен для старших курсов юридических вузов и предполагает соответствующую правовую подготовку. Данная же книга ставит целью на уровне учебника преодолеть пробел, образовавшийся в юридических знаниях.
Авторы исходили из того, что предмет "Основы права" уже познакомил студентов с его отраслями, с юридической терминологией, объяснил порядок действия правовых актов. Предполагая у читателей подобную осведомленность, учебник "Аграрное право" вводит их в специфику аграрного законодательства. И кроется она в особенностях самого сельскохозяйственного производства: его сезонный, нестабильный характер, зависимый от погодных условий и не дающий быстрой отдачи от вложения капитала, требует целой системы мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей; в аграрном секторе экономики наиболее эффективными оказываются кооперативная и семейная формы производства, не характерные для других отраслей; земля используется в сельском хозяйстве как основное средство производства, и потому земельно-правовые вопросы составляют неотъемлемую часть правового регулирования аграрного производства.
Аграрное законодательство как совокупность нормативных актов, регулирующих отношения в области сельского хозяйства, давно сформировалось в качестве самостоятельной отрасли, которая наряду с другими (такими как банковское, транспортное,
XVIII_________________Введение_____________________
торговое) входит в комплексную надотрасль хозяйственного (предпринимательского) законодательства. При этом аграрное право – отдельный объект исследования юридической науки.
Структура учебника составлена так, чтобы дать представление обо всех основных институтах современного аграрного законодательства. К ним относятся: государственное управление сельским хозяйством; организация и правовое положение основных аграрных формирований, правовое положение имущества этих формирований; финансовые и договорные отношения в сельском хозяйстве; правовые основы использования земель сельскохозяйственного назначения; правовое регулирование трудовых и экологических отношений в аграрном секторе; правовое регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности; защита прав сельскохозяйственных организаций и предпринимателей; ответственность за нарушение аграрного законодательства.
Необходимой частью учебника является история аграрных отношений в России, а также разъяснение новейшей реформы. Это дает представление об истоках и развитии современного аграрного законодательства, объясняет, почему те или иные отношения в аграрной сфере урегулированы установленным образом.
Важное место отведено системе аграрного законодательства с тем, чтобы студент мог не только получить представление о действующих нормативных актах в этой области, но и знать о том, как они взаимодействуют.
Поскольку аграрное законодательство представляет собой самостоятельную отрасль и за рубежом, отдельная глава знакомит с основами правового регулирования этой сферы в других государствах.
По сравнению с имеющимися изданиями по аграрному праву в данном учебнике более подробно представлена тема правовой охраны окружающей природной среды в сельском хозяйстве. Впервые показаны такие темы, как: правовое регулирование личных подсобных хозяйств граждан, садоводства и огородничества; семеноводство, племенное животноводство, ветеринария, защита растений; аграрное законодательство стран СНГ.
Все члены авторского коллектива занимаются не только научной, но и законопроектной работой, преподают право в юридических, сельскохозяйственных высших и средних специальных учебных заведениях. Поэтому предлагаемый материал апробирован в учебном процессе, на научно-практических конференциях, на практике. По имеющейся у авторов информации, Департамент кадровой политики и образования Министерства сельского хозяйства Российской Федерации будет рекомендовать образовательным учреждениям Минсельхоза России данное пособие для использования в учебном процессе.
Авторы учебника выражают надежду, что аграрное право заинтересует студентов и станет важной частью программы обучения.
Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
Отношения в области агропромышленного комплекса – предмет регулирования аграрного законодательства, – Правовые основы проведения аграрной реформы.

 
§ 1. Отношения в области агропромышленного
комплекса – предмет регулирования
аграрного законодательства
(понятие аграрного права; аграрное законодательство:
понятие и система; предмет аграрного права; методы
аграрного права; принципы аграрного права)
Из курса "Основы права" студентам сельскохозяйственных, землеустроительных и других неюридических вузов известно, что российское право представляет собой систему, состоящую из отраслей права. Отрасли права, в свою очередь, состоят из норм, объединяемых в институты1. Аграрное право, однако, не входит в число отраслей, основы которых изучаются в названном курсе. А существует ли вообще такая отрасль права? Оказывается, это непростой вопрос.
Понятие аграрного права	
Одни ученые-юристы доказывают необходимость выделения аграрного права как самостоятельной отрасли, другие это оспаривают. Дело в том, что система права не остается неизменной с течением времени. Бывает, что с возникновением новых общественных отношений появляется и новая отрасль права – так, с ростом применения наемной рабочей силы трудовое право выделилось из права гражданского – и наоборот, какие-то отрасли отмирают. Характерный пример – колхозное право. Когда в нашей стране в 30-е гг. была проведена сплошная кол-
1 Подробнее об этом см., например: Общая теория права. Учебник для юридических вузов / Под ред. проф. А. С. Пиголкина. М., 1997; Сырых В. М. Теория государства и права. М., 1998; Правоведение. Учебное пособие / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1999.
2 Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
лективизация и создана колхозная система, появилось и законодательство, регулирующее ее деятельность. Поскольку в колхозах сохранялся особый по сравнению с государственными предприятиями порядок управления, распределения доходов, регулирования труда, социального обеспечения, наследования имущества в семье колхозника (колхозном дворе), существование специальной отрасли колхозного права явилось объективной необходимостью. Эта отрасль прекратила свое существование в ходе перестройки экономики, когда государственные сельскохозяйственные предприятия – совхозы – были уравнены с колхозами в правах по распоряжению своим имуществом, а затем те и другие реорганизованы в коммерческие организации. И хотя в настоящее время колхозы существуют, они представляют собой лишь одну из разновидностей сельскохозяйственных кооперативов.
Некоторые отрасли в процессе развития права сближаются; так, с введением права частной собственности земельное право в области регулирования сделок с землей тесно переплелось с гражданским правом.
Общепризнаны в науке российского права такие традиционные отрасли, как конституционное, административное, гражданское, уголовное право. Однако ряд ученых обосновывают необходимость выделения еще и комплексных отраслей в качестве вторичных правовых образований1. К ним относят, например, предпринимательское право. Сторонники аграрного права также основываются на теории комплексных отраслей2. Они определяют аграрное право как "систему правовых норм, регулирующих аграрные (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) отношения в сфере сельскохозяйственной производственной деятельности""1.
Вопрос о необходимости выделения такой отрасли (тогда она называлась сельскохозяйственным правом) был поставлен в науке в начале 70-х гг. В юридической литературе развернулась дискуссия по данной проблеме4. К тому времени кол-
1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981.
2 Аграрное право. Учебник для вузов / Под ред. Г. Е. Быстпрова, М. И. Козыря. М., 1998. :i Аграрное право. С. 22.
4 См., например: Козырь М. И. Советское сельскохозяйственное право: тенденции становления и развития // Советское государство и право. 1973. № 6; Денисов А. А. Сельскохозяйственное право, наука и практика // Советское государство и право. 1974. № 1; Кичатова О. А. Сельскохозяй-
§ 1. Отношения в области агропромышленного комплекса _______3
хозное право уже не могло охватить всех отношений в области сельского хозяйства: резко возросло количество совхозов – государственных сельскохозяйственных предприятий (они создавались на целинных землях, а также в ходе массового преобразования колхозов). Большинство правительственных постановлений и иных нормативных актов, регулировавших вопросы планирования, стимулирования и организации производства продукции сельского хозяйства, распространялось в равной мере как на колхозы, так и на совхозы. Возникло такое явление, как межхозяйственная кооперация. Дальнейшие поиски путей развития экономики, решения продовольственной проблемы привели к появлению агропромышленных предприятий и объединений.
Все это требовало изучения в науке и закрепления в праве, поэтому идея о сельскохозяйственном праве явилась объективно закономерной. И если вопрос о его месте в системе отраслей права остается спорным, то, несомненно, можно утверждать, что за прошедшие годы сложилась наука аграрного права как область научных исследований и одноименная учебная дисциплина. Именно с последней точки зрения мы и будем рассматривать аграрное право.
Аграрное законодательство: понятие и система	
Основным предметом и науки и курса аграрного права является аграрное законодательство (иначе оно называется законодательством о сельском хозяйстве или сельскохозяйственным законодательством – эти термины равнозначны).
Отрасль законодательства – это система нормативных актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права; в законодательстве объективно существуют комплексные отрасли, включающие нормы разных отраслей права: например, законодательство о здравоохранении, о науке, о культуре. К ним относится и аграрное законодательство. Оно официально упомянуто в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Пре-
ственное право как комплексная отрасль права // Советское государство и право. 1973. № 9; Панкратов И. Ф. Сельскохозяйственное право как отрасль права? Нет оснований // Советское государство и право. 1973. № 9; Казъмин И. Ф. Право и сельское хозяйство // Советское государство и право. 1974. № 1.
4 Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
зидента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г., обновленном в 1994 г.1
Аграрное законодательство представляет собой комплекс нормативных актов разного уровня – законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов и инструкций соответствующих министерств и ведомств, – регулирующих отношения, возникающие в сфере сельскохозяйственной деятельности.
Сельскохозяйственная деятельность в данном случае понимается как производство продукции растениеводства и животноводства, ее реализация и первичная переработка самими сельскими товаропроизводителями. Соответственно в сферу регулирования аграрного законодательства не входит деятельность предприятий пищевой промышленности и других перерабатывающих сельхозпродукцию производств; сельскохозяйственного машиностроения, сельского строительства.
Означает ли это, что аграрное законодательство не охватывает весь агропромышленный комплекс (АПК)? АПК, как известно, составляет сельское хозяйство совокупно с обслуживающими его производствами, которые осуществляют закупку сельскохозяйственной продукции, ремонт сельскохозяйственной техники. Аграрное законодательство регулирует договорные отношения сельских товаропроизводителей с такими обслуживающими организациями, но деятельность всех предприятий АПК шире сферы действия аграрного законодательства.
Отрасль современного аграрного законодательства состоит из нескольких крупных подотраслей, представляющих собой массивы нормативных актов:
• государственное руководство сельским хозяйством. Включает нормативные правовые акты о системе органов управления, о государственной политике в области ценообразования на продукцию сельского хозяйства, финансирования и кредитования аграрных предприятий, применения льгот и дотаций, лицензирования отдельных видов деятельности и т. п.;
• правовой статус сельскохозяйственных формирований: обществ, товариществ, кооперативов, а также крестьянских и личных подсобных хозяйств. Общие нормы об организационно-правовых формах юридических лиц содержатся в гражданском законодательстве. К аграрному же относятся правовые акты, регулирующие либо особенности отдельных форм пред-
1 СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 46.
§ 1. Отношения в области агропромышленного комплекса 5
принимательства (принятие таких актов прямо предусмотрено, например, законами об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью), либо деятельность таких чисто аграрных формирований, как сельскохозяйственные кооперативы и крестьянские хозяйства;
• договорные отношения в сфере агропромышленного комплекса. Здесь принцип тот же: все договоры регулируются Гражданским кодексом РФ, но конкретизация его норм по отношению к договорам, применяемым в агропромышленной сфере, производится в аграрных нормативно-правовых актах;
• отдельные отрасли сельскохозяйственного производства. Включают нормативные акты, направленные на стимулирование развития отдельных отраслей животноводства и растениеводства (например, овцеводства, пчеловодства, льноводства, виноградарства), внедрение прогрессивных и экологически чистых технологий производства той или иной сельскохозяйственной продукции, соответствие ее стандартам качества и безопасности. Кроме того, сюда можно отнести группу актов, которые регулируют сельскохозяйственную деятельность, связанную с научным, ветеринарным, агрономическим, агрохимическим обслуживанием аграрного производства, в том числе вопросы селекции, семеноводства, племенного животноводства.
Есть еще некоторые вопросы: культура, быт, благоустройство в сельском хозяйстве; сельскохозяйственное переселение; подсобные промыслы.
Предмет аграрного права	
Изучая нормативные акты во вопросам сельского хозяйства, аграрное право занимается сопоставлением, анализом и толкованием содержащихся в них норм. Для этого необходимо знать нормативные акты других отраслей, связанные с вопросами, решаемыми аграрным законодательством; реально складывающиеся в сельском хозяйстве отношения; практику разрешения споров с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей судами и арбитражными судами; историю развития российского законодательства о сельском хозяйстве в дореволюционный, советский и послеперестроечный периоды; основы аграрного законодательства стран ближнего и дальнего зарубежья. Все это и составляет предмет аграрного права и как науки, и как учебной дисциплины.
6
Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина

 
Таким образом, российское аграрное право как учебная дисциплина изучает законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с сельскохозяйственной деятельностью, практику его применения, историю возникновения и развития, а также аграрное законодательство зарубежных стран.
Как уже отмечалось, аграрное право изучает более широкий массив законодательства, чем чисто аграрное законодательство: так, в курсах для юридических вузов выделяется раздел о регулировании трудовых отношений в сельском хозяйстве на том основании, что, хотя это составляет предмет трудового законодательства, в трудовом праве специально не изучается. В данном же учебнике авторы постарались дать еще более подробное по сравнению с вышеназванными курсами освещение смежных с аграрным отраслей законодательства, прежде всего земельного и природоохранного, а также имеющих отношение к регулированию сельскохозяйственной деятельности основных положений гражданского, административного, финансового, налогового, экологического и трудового законодательства, поскольку студентами сельскохозяйственных вузов эти дисциплины детально не изучались.
 
Методы аграрного права	
Каждая из традиционных отраслей права имеет специфический метод правового регулирования, то есть способ воздействия
норм данной отрасли на поведение людей, на регулируемые этой отраслью общественные отношения. Аграрное право (как комплексная отрасль) использует методы разных отраслей. Для него характерно органичное сочетание публично-правовых и частноправовых методов регулирования. Что это означает?
Все отрасли права можно разделить на публичные (государственное, административное, уголовное, финансовое, экологическое, уголовно-процессуальное, гражданско-процессу-альное право) и частные (гражданское, семейное, трудовое право).
Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами и иными субъектами права. При этом госорганы выступают в качестве носителей государственно-властных полномочий, они устанавливают обязательные предписания, а к нарушителям применяют меры государственного принуждения.
§ 1. Отношения в области агропромышленного комплекса_________7
Частное право – это сфера свободной деятельности, где все, включая и государство, участвуют в отношениях на равных.
В аграрном праве управленческие, публично-правовые отношения касаются регулирования государством цен на сельскохозяйственную продукцию, показателей качества этой продукции, государственных дотаций и компенсаций, взимания налогов, условий предоставления кредитов. Они составляют сферу деятельности органов Министерства сельского хозяйства, государственных комиссий и инспекций. В этих отношениях используются методы дозволения, запрета, властного предписания.
В период господства командно-административных методов управления экономикой указанные методы преобладали и в аграрном законодательстве. С переходом к рыночной экономике все шире становится область применения частного права.
Частноправовая сфера в сельском хозяйстве – это отношения, связанные с созданием и деятельностью аграрных коммерческих организаций и крестьянских хозяйств, заключением и исполнением договоров, а также трудовые и членские отношения граждан, занятых в аграрном производстве. В регулировании этих отношений применяется метод добровольности, юридического равенства сторон, их независимости друг от друга (даже если в них участвует государство).
Принципы аграрного права	
Аграрное право строится в основном на тех принципах, которые характерны и для всего российского права:
• обеспечение законности в деятельности всех участников аграрных отношений;
• установление государством основных приоритетов развития агропромышленного комплекса;
• экологическая безопасность, обеспечения качества производимой продукции;
• свобода выбора форм хозяйствования аграрными предпринимателями;
• свобода договора;
• судебная защита нарушенных прав участников аграрных отношений.
Однако один специальный принцип аграрному праву все же присущ: это принцип учета специфики сельскохозяйственного производства. Специфика состоит в том, что в сельском хозяйстве земля используется как основное средство произ-
8 Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
водства; оно связано с воспроизводством живых организмов – растений и животных – и имеет сезонный характер. Но это объективные особенности. Практика правоприменения показывает, что нормы аграрных законов эффективны, когда учитывают и социально-правовую специфику: уклад сельской жизни, менталитет крестьянства; десятилетия колхозного строя при отсутствии права частной собственности на землю и системе договорных отношений.
 
§ 2. Правовые основы проведения аграрной реформы
(цели и содержание аграрной реформы в России; развитие законодательства об аграрной реформе)
Современное аграрное законодательство, все его институты неразрывно связаны с проблемами проводимой в стране аграрной реформы. Большинство нормативных актов, которыми вводились реформенные изменения, действуют до сих пор; содержащиеся в них нормы регулируют многие вопросы сельскохозяйственного землепользования, порядка формирования сельскохозяйственных организаций и крестьянских хозяйств. Без знания истории, последовательности проведения реформы невозможно понять тех процессов, которые происходят сейчас на селе. Поэтому данная тема является ключевой по отношению к темам, раскрываемым в последующих главах учебника.
Цели и содержание аграрной реформы в России	
Ныне, когда прошло более десятка лет со времени начала коренных преобразований в сельском хозяйстве, становятся видны все достижения и просчеты. Итоги реформы анализируются главным образом в экономической и сельскохозяйственной литературе и хорошо известны будущим специалистам-аграриям. В данном же учебнике речь пойдет о правовых основах аграрной реформы.
При ее изучении следует выделять следующие аспекты. 1. Аграрная реформа – составная часть экономической реформы в целом: перестройки системы планирования, финансирования, ценообразования, банковской системы, земельных отношений, приватизации перерабатывающих сельхозпродукцию предприятий. Без изменения хозяйственной системы возможны только такие преобразования в области сельского
§ 2. Правовые основы проведения аграрной реформы 9
хозяйства, которые носят характер управленческих реорганизаций. Так, в доперестроечные годы проводилось укрупнение и разукрупнение колхозов; создание, а потом ликвидация машинно-тракторных станций, районных агропромышленных объединений.
С другой стороны, все крупные реформы в экономике нашей страны так или иначе преломлялись в сельском хозяйстве, например, перевод государственных предприятий на хозрасчет, внедрение подрядных и арендных отношений. И нынешняя аграрная реформа прошла те же стадии развития, что и реформа экономики в целом: создание коллективных предприятий на первом этапе, затем – повальное их акционирование (и все ошибки и недостатки ускоренного перехода к рынку, такие как непродуманная приватизация, разрушение сложившихся хозяйственных связей, ударили и по аграрному сектору).
2. Аграрная реформа неразрывно связана с реформой земельной. Их трудно разделить, поскольку они проводятся в жизнь в основном одними и теми же нормативными актами, пересекаются в части приватизации сельскохозяйственных земель. Однако они не совпадают: земельная реформа связана с введением права частной собственности на участки земель в городах, на земли промышленности и транспорта, на участки, занимаемые жилыми строениями, дачами, гаражами. А аграрная реформа, кроме вопросов, связанных с приватизацией земель сельскохозяйственных предприятий, занимается преобразованием самих этих предприятий.
3. Нельзя оторвать аграрную реформу и от реформы правовой. В первое десятилетие существования независимого российского государства происходило и формирование системы российского права. Проведение преобразований в сельском хозяйстве совпало с самым началом этого процесса, в дальнейшем законодательство во многом изменилось, и это 'обязательно надо учитывать при изучении нормативных актов об аграрной реформе. Так, Гражданский кодекс РФ (часть первая), принятый в 1994 г., ввел принципиально новые положения о порядке создания и деятельности юридических лиц, об их организационно-правовых формах. Эти и другие положения распространяются на все отрасли экономики, и поэтому все противоречащие им нормы аграрного права не могут применяться.
Итак, мы выяснили, что проведение аграрной реформы имело объективные социально-экономические предпосылки. Но сегодня возникает другой очень важный вопрос – насколько
10
Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина

 
выполнены ее задачи и можно ли считать аграрную реформу завершенной.
Конечная цель аграрной реформы – создание эффективного и высокорентабельного сельскохозяйственного производства, способного обеспечить потребности населения в качественных продуктах питания, а промышленности – в соответствующем сырье, и поставлять конкурентоспособную сельскохозяйственную продукцию на мировой рынок. Как известно, эта цель не достигнута, более того, в большинстве регионов России наблюдается спад аграрного производства. Поэтому в широком смысле аграрная реформа не закончена, поиск путей (экономических и правовых) улучшения дел в сельском хозяйстве продолжается. Необходимы и скорее всего будут осуществляться новые преобразования. Но это не означает, что необходимы радикальные изменения, которые вновь поломают всю сложившуюся систему отношений в сельском хозяйстве. На базе этой системы предстоит совершенствовать деятельность сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств, порядок их кредитования и финансирования и т. д. Все это и будет представлять собой новые этапы аграрной реформы в нашей стране.
Непосредственной же задачей первого этапа российской аграрной реформы, начатого в 1990–1991 гг., было создание равных возможностей для предпринимательства на селе в самых разных формах – индивидуальных и коллективных, крупных и мелких. С этой целью предполагалось осуществить реформу в двух направлениях: 1) произвести раздел имущества и земли колхозов и совхозов на паи и доли работающих в них лиц, с тем чтобы дать им возможность создать фермерское хозяйство или сельхозкооператив; 2) преобразовать колхозы и совхозы в новые, более современные формирования. Эта задача в основном решена.
Остановимся теперь на том, какими правовыми средствами реформа проводилась в жизнь.
Развитие законодательства об аграрной реформе	
Реформа проводилась в сжатые сроки, в непростой политической и экономической обстановке, поэтому законодательство о ней сложно и не всегда последовательно. Тем не менее его необходимо знать, поскольку в нем заложены основы правового статуса нынешних сельскохозяйственных формирований.
§ 2. Правовые основы проведения аграрной реформы___________11
Неизбежность преобразований в экономике была ясна еще до перестройки: много говорилось о необходимости "разгосударствления" колхозов, возврата им кооперативной, природы. В 1988 г. был принят Закон о кооперации в СССР, где целый раздел был посвящен колхозам. Предписывалось создавать в них (кроме неделимых) паевой фонд, средства которого равномерно распределялись бы между колхозниками и на который должны были начисляться определенные проценты от доходов колхоза. Законом предусматривалось также, что в колхозе могут быть созданы (на основе его подразделений) первичные кооперативы, которым предоставляется хозяйственная самостоятельность, а колхоз становится "коопхозом", или ассоциацией первичных кооперативов. Эти положения, закрепленные и в Примерном уставе колхоза 1988 г., успешно применялись. Однако действующему законодательству они не соответствуют, хотя и встречаются еще в уставах некоторых хозяйств.
В Законе о кооперации специально оговаривалось, что колхозы как собственники производимой ими продукции вправе свободно ею распоряжаться. Но эта норма (как и многие другие) была декларативной – обязательные поставки сельскохозяйственной продукции отменили только в конце 1993 г.
Затем демократические преобразования коснулись и государственных предприятий, в том числе совхозов: выборность руководства, расширение хозяйственной самостоятельности, арендные и подрядные отношения. Закон о собственности 1990 г. устанавливал, что часть чистой прибыли предприятия передается в собственность членов трудового коллектива; сумма, приходящаяся на каждого работника, образует его вклад, на который предприятие ежегодно выплачивает проценты (дивиденды) в размерах, устанавливаемых по соглашению администрации и трудового коллектива. Эта идея коллективной собственности сыграла прогрессивную роль на том этапе, когда в законодательстве еще не было закреплено понятие права частной собственности юридического лица.
Кардинальные изменения в правовой статус совхозов внес Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР": совхозы признавались собственниками закрепленного за ними имущества, каковыми до тех пор были только колхозы как негосударственные кооперативные предприятия. Правда, никаких конкретных действий по поводу порядка распоряжения совхоз-
12
Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина

 
ным имуществом в тот период не последовало, совхозы считаг лись собственниками своего имущества только формально. Однако в дальнейшем по отношению к колхозам и совхозам никогда не употреблялся термин "приватизация", поскольку их имущество по закону не принадлежало государству. Приватизировались только государственные специализированные предприятия.
В 1990 г. был принят и Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", закрепивший основные организационно-правовые формы, в которых могла осуществляться предпринимательская деятельность граждан и юридических лиц, в том числе в сельскохозяйственной сфере.
Наконец, в том же году вышли два важнейших закона, которыми, по существу, и было положено начало аграрной и земельной реформам: "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".
Первый из них ввел частную собственность граждан на землю, декларировал ее бесплатное предоставление крестьянам для ведения фермерского хозяйства, а также возможность передачи земли негосударственным сельскохозяйственным предприятиям в коллективно-долевую собственность. Закон указывал, что цель проводимой земельной реформы – "перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики".
Закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" впервые предоставил работникам право на выход из сельскохозяйственного предприятия с земельным и имущественным паем. Но конкретного порядка расчета таких паев и наделения ими установлено не было. Не решался этот вопрос и в Земельном кодексе РСФСР, принятом в апреле 1991 г.
Непосредственное начало преобразованиям было положено Указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" 1992 г. Он предписывал всем колхозам и совхозам привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и перерегистрироваться в соответствующих органах. Установлено, что в месячный срок со дня подачи работником заявления о намерении создать крестьянское хозяйство ему должны быть выделены земельная доля и имущественный пай.
§ 2. Правовые основы проведения аграрной реформы___________1J5
Процедуру таких преобразований определило постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. "О порядке реорганизации колхозов и совхозов". Согласно этому акту в каждом колхозе и совхозе создавались специальные комиссии, включающие представителей местных органов власти, администрации хозяйств, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов. Министерством сельского хозяйства было утверждено Положение о комиссии по приватизации земли и реорганизации колхоза (совхоза).
Упомянутое постановление определяет основные принципы приватизации земли и раздела имущества сельскохозяйственных предприятий. Именно в нем впервые было зафиксировано, кто имеет право на земельную долю и имущественный пай, как устанавливаются их размеры и как можно ими распорядиться. В дальнейшем эти положения были развиты и уточнены в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и принятом на его основе постановлении Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев".
Однако на начало 1992 г. объявленный темп реформ оказался завышенным, тем более что полной ясности в вопросе реорганизации сельскохозяйственных предприятий по-прежнему не было. Очередной съезд колхозников принял специальную резолюцию и обращение к Президенту и Правительству, в которых просил отменить решения по аграрной реформе.
В результате 6 марта 1992 г. Правительство РФ приняло постановление "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации", которым установлено, что в случае принятия собранием трудового коллектива решения сохранить прежнюю форму хозяйствования осуществляется перерегистрация колхоза или совхоза с закреплением за ним земли согласно действующему законодательству. При этом подчеркивалось, что работникам должно быть обеспечено право выхода без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. Мин-сельхозом РФ были изданы специальные рекомендации по приведению уставов таких колхозов и совхозов в соответствие с действующим законодательством.
Начало проведения реорганизации сельскохозяйственных предприятий выявило целый ряд нерешенных вопросов, в ча-
14 Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
стности, о том, как реорганизуются: межхозяйственные организации; предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию; подсобные сельские хозяйства промышленных предприятий; учебные, опытные и узкоспециализированные хозяйства. Названные вопросы урегулированы в Положении о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденном постановлением Правительства РФ в сентябре 1992 г.
В 1993 г. в Нижегородской области начался эксперимент по применению особой (разработанной учеными-экономистами) модели реорганизации хозяйств. В соответствии с ней колхоз или совхоз дробится на несколько более мелких коммерческих организаций (товариществ, кооперативов, крестьянских-хозяйств). При этом проводится внутрихозяйственный аукцион, где земля и имущество делятся с учетом количества условных земельных долей и имущественных паев, которыми обладают участники аукциона, желающие создать новые хозяйства. Этот опыт был изучен и рекомендован к применению. Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1994 г. "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области" утвержден ряд документов для использования при реорганизации по "нижегородской модели": Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий, Правила проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий и Типовой пакет документов для проведения таких внутрихозяйственных аукционов.
В том же 1994 г. принято постановление Правительства РФ "Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе". Предприятия и организации строительной индустрии, дорожного строительства, заготовки и переработки древесины, проектные организации, автотранспортные предприятия и другие, создававшиеся для обслуживания сельскохозяйственных предприятий на их средства и с участием государства, преобразуются в акционерные общества открытого типа с выделением в уставном капитале доли государства и доли пайщиков.
Особое внимание было уделено предприятиям, перерабатывающим сельскохозяйственную продукцию, поскольку ста-
§ 2. Правовые основы проведения аграрной реформы 15
ло очевидно, что практика их приватизации не отвечает уровню развития промышленности и агросервиса. Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" предыдущее Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции 1992 г. было отменено. Утверждено Положение о продаже по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводителям акций акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции. Созданные ранее акционерные общества обязывались осуществить вторичную эмиссию акций с размещением их среди сельскохозяйственных товаропроизводителей. Вновь приватизируемые предприятия преобразуются в акционерные общества открытого типа независимо от численности работников и стоимости основных фондов с предоставлением льгот членам трудового коллектива; все остальные акции реализуются сельскохозяйственным товаропроизводителям сырьевой зоны данного предприятия.
Таким образом, законодательство о реорганизации сельскохозяйственных предприятий практически сформировалось к 1995 г. В дальнейшем развивались и уточнялись только вопросы распоряжения земельными долями – в частности, в упоминавшемся постановлении Правительства РФ 1995 г., Указе Президента РФ от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю", приказе Роскомзема о порядке аренды земельных долей (подробнее см. гл. 5). Большую роль в регулировании статуса сельскохозяйственных организаций сыграл Гражданский кодекс РФ (часть первая), который в значительной степени изменил порядок образования, деятельности и формы таких организаций (см. гл. 6).
Контрольные вопросы
1. Какова структура аграрного законодательства?
2. Что изучает аграрное право?
3. Каковы цели и задачи аграрной реформы?
4. Назовите основные нормативные акты, регулирующие проведение аграрной реформы в России.
16
Глава 1. Аграрное право как учебная дисциплина
 
Темы рефератов
1. История возникновения и развития колхозного, сельскохозяйственного, аграрного законодательства.
2. Соотношение аграрного законодательства с земельным, гражданским, административным, экологическим, трудовым и другими отраслями российского законодательства.
3. Содержание и порядок проведения реорганизации сельскохозяйственных предприятий по законодательству об аграрной реформе.
 
Глава 2. Система аграрного законодательства
Понятие и содержание аграрного законодательства Российской Федерации. – Аграрное законодательство субъектов Федерации. – Применение аграрного законодательства.

 
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства Российской Федерации
(место законодательства среди других источников права;
значение закона; конституционные основы аграрных
отношений; федеральные законы; указы главы государства;
подзаконные акты; формирование законодательства).
В цивилизованном юридическом пространстве, где функционируют различные, исторически обусловленные правовые системы, существуют различные виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты. Не все эти источники действуют одновременно и с одинаковой силой – на их действие влияют специфические черты правовых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой семьи, периоды развития, традиции. Для России характерно главенствование закона, других нормативных актов в большинстве отраслей права, в том числе в области аграрных отношений.
Место законодательства среди других источников права
В ряде стран приоритетное значение имеет судебный прецедент, то есть судебное решение, фактически используемое в качестве образца при аналогичных обстоятельствах (Англия, США, Канада, Австралия). В этих и некоторых других англоязычных странах публикуются подробные судебные отчеты и судебные решения, они вводятся в компьютерную базу данных, откуда юристы могут почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе коро-
18 Глава 2. Система аграрного законодательства
лей, и путем провозглашения и использования судебного прецедента королевские суды получали соответствующую независимость и свободу от законов, принимаемых парламентом.
Идеи и доктрины, то есть мнения ведущих ученых-юристов принимают в ряде государств участие в формировании права, получая отражение в законодательстве. В романо-гер-манской правовой семье основные положения права были сформулированы в университетских стенах. Основанное на принципах ислама мусульманское право во многом зависит от заключений древних и современных толкователей религиозных текстов Корана – священной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха, и Сунны – сборника жизнеописаний пророка Мухаммеда.
С учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов Российской Федерации эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой организации аграрных отношений, использования земли и других природных ресурсов, воспитания надлежащего к ним отношения.
Что же касается воззрений и доктрин российских юристов, то последние десятилетия им должного значения не придавалось. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются примеры использования в судах и при вынесении решений доводов, изложенных в учебниках, научно-практических комментариях и пособиях.
Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся закон, иной нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многона-циональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения.
Значение закона
Законы делятся на нормы. Под нормой закона понимается общее (неперсонифицированное) правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на то органом. Норма закона – не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не призыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Закон, как и другой нормативный акт, не должен исчерпываться исполнени-
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства РФ 19
ем, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.
Закон имеет определенные преимущества перед остальными источниками права: он является письменным источником, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся длительное время и с помощью квалифицированных юристов. В связи с многообразием природно-климатичес-ких условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам аграрных отношений должны приниматься по крупным направлениям и проблемам и крайне осторожно – решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.
Нормативные акты составляют иерархическую систему, или пирамиду, соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления.
Среди различных видов нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, закон стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой.
Закон – это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. В законе всегда содержатся юридические нормы – общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты – как нормативные, так и индивидуальные, – поэтому они называются подзаконными.
Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается их верховенство над остальными актами, которые не могут противоречить закону.
В России законодательным органом (парламентом) является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизо-
20 Глава 2. Система аграрного законодательства
ванных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.
Конституционные основы аграрных отношений	
Среди всех законов есть основной – Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей законодательства, в том числе для аграрного.
К ним относятся:
ст. 9 – о земле и иных природных ресурсах, находящихся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
ст. 36 – о праве частной собственности на землю; о свободном владении, пользовании и распоряжении землей и иными природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;
ст. 42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
ст. 72 – об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности;
ст. 2, 17 и 18 – о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью го-С.ударстза и всех его органов;
ст. 1 и 7 – о демократическом, правовом, социальном характере российского государства;
ст. 8 – о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;
ст. 19 – о равенстве всех перед законом и судом;
ст. 34 – о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию;
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства РФ 21
ст. 35 – о праве каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами;
ст. 45, 46, 47 и 48 – о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности, гарантировании судебной защиты;
ст. 57 – об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов – законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее – для подзаконных актов.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий предусматривает компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:
• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
• федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации;
22 Глава 2. Система аграрного законодательства
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране аграрных интересов, рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);
• метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области аграрных отношений).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:
• защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области аграрных отношений);
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание аграрной компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном – Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации – правотворческими органами субъектов.
Конституционное размежевание полномочий между Федерацией и ее субъектами в области аграрных отношений важно потому, что они регулируются как гражданским законодательством, относящимся к ведению Российской Федерации, так и административным, финансовым, земельным, относящимися к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Из этого проистекают некоторые сложности разработки и применения норм различных отраслей законодательства (см. ниже).
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства РФ______23
Федеральные законы	
В соответствии с Конституцией РФ приняты федеральные законы о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд (1994), о племенном животноводстве, о сельскохозяйственной кооперации (1995), о мелиорации земель (1996), о государственном регулировании агропромышленного производства, о семеноводстве, о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1999).
Эти и другие законы составляют вершину аграрного законодательства, его основную часть на федеральном уровне, но не единственную. В законодательстве о недрах, лесах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурс-ном законодательстве имеется немало норм, связанных с аграрными отношениями. Например, в Водном кодексе РФ предусматриваются нормы о водоохранных зонах 'водных объектов, порядке ведения сельскохозяйственных и иных работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 12и115ВКРФ).
Группу федеральных законов, содержащих аграрные нормы, представляют Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс: в них содержится немало предписаний, относящихся к аграрным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РСФСР и УК РФ содержатся составы правонарушений в области агропромышленного комплекса (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность – в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.
Указы главы государства	
Согласно ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и
24__ ____ ____Глава 2. Система аграрного законодательства
распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Давая присягу, Президент РФ клянется "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу" (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к аграрным отношениям, так как соответствующие права, приведенные выше, являются конституционными, основными).
Для аграрного законодательства указы Президента актуальны потому, что способствуют оперативному восполнению пробелов в регулировании сельскохозяйственных отношений.
Неполный перечень указов Президента в этой области дает представление об их месте в формировании аграрного законодательства. Оказавшими значительное влияние на развитие аграрных отношений можно считать, например, Указы: "О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов" от 27 июля 1993 г.; "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.; "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г.; "О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе" от 16 апреля 1996 г.; "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" от 7 июня 1996 г.
Подзаконные акты	
Следующими в иерархии актов следуют постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации.
Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации аграрных отношений: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной финансовой, кредитной, денежной, экологической политики; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.
Во исполнение своих полномочий Правительство активно формирует аграрное законодательство. В последние годы
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства РФ______25
принимались, например, такие акты Правительства: "О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г!" от'7 февраля 1996 г.; "О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г." от 14 февраля 1997 г.; "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г." от 26 февраля 1997 г.; "О межведомственном совете по вопросам формирования и использования средств специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях" от 27 марта 1997 г.
Только во второй половине 1999 г. приняты постановления Правительства РФ:
10 июля – о назначении представителей государства в органах управления Международного агропромышленного фонда;
12 июля – об утверждении Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста);
12 августа – об обеспечении сельскохозяйственной техникой работ по уборке урожая в 1999 г.;
27 августа – о федеральной целевой программе "Развитие льняного комплекса России на 1996–2000 годы";
22 сентября – о Межведомственной комиссии по разработке условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики;
20 ноября – об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству и реализации семян сельскохозяйственных растений.
К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (в том числе Центральный банк, Санэпиднадзор, Федеральная лесная служба и др.)- Часть таких актов обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые обусловливают их значимость в области аграрных отношений.
С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регист-
26 Глава 2. Система аграрного законодательства
рация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области; возложена эта регистрация на Министерство юстиции России.
При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:
• полномочно ли данное министерство издавать такой Акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);
• не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, то есть вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая, иерархия, или пирамида, актов);
• не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве принимались параллельные акты с одной и той же нормой);
• как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Эти предъявляемые требования относятся к нормативным актам любого уровня, включая местные, локальные.
Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих аграрные отношения, могут служить: Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных (утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.); Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 января 1997 г. "О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ"; Письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ "О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды"; постановления правления Пенсионного фонда РФ "Об утверждении порядка установления льготного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации колхозам, совхозам и предприятиям, занятым в
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства РФ______27
производстве сельскохозяйственной продукции" от 16 июня 1995 г. и "Об отсрочке взимания пеней, начисленных предприятиям и организациям агропромышленного комплекса" от 19 июля 1996 г.
Нормативные акты (то есть акты, устанавливающие для граждан обязанности или предоставляющие им права) принимаются и в организациях, учреждениях, на предприятиях. Они могут быть двоякого вида – рассчитанные на работников данного предприятия, либо на граждан: и те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное применение.
Примером нормативных актов первого вида можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации. Сюда же относятся, например, хозяйственные правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании работников. Общий характер они носят, потому что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.
Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный коммерческой организацией для обращающихся за помощью юридических и физических лиц: эти правила принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов – законов, указов, постановлений, приказов и т. п., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами и юридическими лицами.
Четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет: правила внутреннего распорядка, например управления сельского хозяйства, обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в управление гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации. Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, то есть обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются важными рычагами применения аграрного законодательства.
28 __ Глава 2. Система аграрного законодательства
Формирование законодательства	
Уяснив понятие законодательства, целесообразно остановиться на некоторых факторах, влияющих на его формирование.
В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом; должен ли он быть признан; какова его формулировка и степень обязательности? Большинство юристов считают, что к ним относятся, например, такие положения, как "специальный закон отменяет действие общего закона" или "позднейшим законом отменяется более ранний" (даже если это и не указано в постановлении о его введении в действие).
Общие принципы права постепенно завоевывают свою нишу в формировании и применении российского законодательства. Согласно ст. 6. Гражданского кодекса РФ при невозможности использования аналогии закона, то есть применения законодательства, регулирующего исходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Включенные в законодательство принципы становятся общеобязательными.
В условиях федеративного устройства государства большую роль играют соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и большинством субъектов Федерации, и во всех присутствуют нормы по аграрным вопросам. И это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы подробно не разработаны.
Такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой и практикой до конца не определены принципы и границы компетенции: здесь предстоит накопление опыта и выработка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ вправе передавать исполнительным органам субъектов РФ осуществление части своих полномочий, и наоборот – на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов. Оправдавшие себя пункты соглашений постепенно "перекочевывают" в законодательство.
§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства РФ______29
Участвуют в формировании законодательства и правовые обычаи, под которыми понимаются правила поведения, сложившиеся в течение длительного времени и признаваемые государством в качестве общеобязательных.
Обычай был основным источником права на ранних ступет нях развития общества. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев: такова, например, Русская правда.
Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.
Незафиксированные в законодательстве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием мусульманского населения. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты: так происходит с аграрным законодательством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев, связанных с отношением к природе, в Республике Бурятия.
Аграрное законодательство нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.
Основные изменения видятся в следующем:
• усиление прав граждан с расширением их возможностей контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, ведающих сельским хозяйством;
• создание стройной системы государственного управление качеством сельскохозяйственной продукции:
• усиление экономических механизмов воздействия на нарушителей аграрного законодательства;
• расширение сельскохозяйственных функций самоуправления;
• фактическое уравнивание различных форм собственности – в соответствии с Конституцией Российской Федерации;
• придание аграрным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;
• открытие или раскрытие аграрных отношений, то есть вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использова-
30 Глава 2. Система аграрного законодательства
ние граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;
• устранение монополизма, привлечение антимонопольных средств воздействия;
• повышение роли судов в рассмотрении споров;
• учет и использование регионального принципа в управлении и контроле в области аграрных отношений.
Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на продовольственное благополучие общества и методы его обеспечения.
Самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование аграрных отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.
Активизируется законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном аграрном законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты, развивать собственную правовую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например, в США, весьма дифференцирование осуществляется сельскохозяйственное производство – от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.
В аграрном законодательстве, может быть, как ни в. каком другом, важна роль субъектов РФ, обладающих широкими законотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Более того, все проекты за-
§ 2. Аграрное законодательство субъектов Федерации__________31
конодательных актов РФ направляются до принятия в субъекты РФ, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта.
При формировании аграрного законодательства используется опыт других стран.
 
§ 2. Аграрное законодательство субъектов Федерации
(значение федеративного устройства; реализация полномочий субъектов Федерации)
Нормативный массив субъектов Федерации занимает все большее место в регулировании сельскохозяйственного производства и природопользования в Российской Федерации и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения.
Значение
федеративного
устройства	
Федеративное устройство страны имеет первостепенное значение для функционирования аграрного законодательства ввиду многообразия природных условий и исторических традиций, необходимости регионального управления и учета сложившихся отношений к видам собственности.
Конституцией Российской Федерации предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории РФ. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты Федерации (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) – свой устав и законодательство.
Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).
Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения достаточно
32 Глава 2. Система аграрного законодательства
полно говорилось в предыдущих главах, где излагалось содержание ст. 71–72 Конституции РФ.
На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).
Эти положения необходимы для дальнейшего понимания законотворчества субъектов РФ в области аграрных отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве законодательных актов.
Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые (в соответствии с ними) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов – все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пре-
§ 2. Аграрное законодательство субъектов Федерации 33
делов ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Реализация полномочий субъектов Федерации	
С учетом конституционного распределения полномочий субъекты Федерации активно разрабатывают и принимают акты по вопросам агропромышленного комплекса, используют иные способы формирования аграрного законодательства.
Значительная часть требований предусматривается в актах, посвященных развитию сельского хозяйства. Так, разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы "Плодородие", "Белок", "Селекционно-племенная работа", "Техническое перевооружение сельского хозяйства", "О поддержке фермерского сектора Оренбургской области" и другие.
Коллегия Минсельхоза РФ своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и созданию организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. Рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении.
Субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов, влияющих на работу по обеспечению сельскохозяйственного производства.
В Белгородской, Тюменской и ряде других областей устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций.
Решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 21 сентября 1993 г. "Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области" было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По
34 Глава 2. Система аграрного законодательства
этому пути пошли хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.
Аграрное законодательство многих субъектов РФ в значительной степени повторяет федеральное (по этому же вопросу), что нецелесообразно. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном просто дублируются.
В то же время субъекты РФ все большее внимание уделяют защите прав собственности в сельском хозяйстве, особенно через судебно-арбитражную деятельность. Так, в Республике Башкортостан ежегодно на 25 процентов увеличивается количество рассмотренных споров по поводу защиты имущественных прав агропромышленных предприятий. Большинство дел – о нарушении расчетной дисциплины за полученную или поставленную продукцию, технику, оказанные услуги.
Основной проблемой реализации договоров на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции является несоблюдение потребителями (покупателями) сроков расчетов с производителями продукции, установленных Законом Республики Башкортостан "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд в Республике Башкортостан".
Оплата за сданную продукцию растягивается нередко надолго, то же – при расчетах за товары, поставляемые в торговую сеть переработчиками сельскохозяйственной продукции. Недавно для прекращения произвола в этой области Кабинет Министров РБ принял решение о безакцептном порядке расчетов за поставленные в торговую сеть хлеб и хлебобулочные изделия, цельномолочную продукцию и мягкие сыры.
Учитывая наличие в Башкортостане 4500 крестьянских (фермерских) хозяйств, здесь предпринимаются меры по поддержке малого предпринимательства, прежде всего в сельском хозяйстве: приняты Закон РБ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Башкортостан", постановление Кабинета Министров РБ "О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций в 1996–2000 годах".
Как видим, эти формы собственности и развития сельского хозяйства не противопоставляются друг другу – законода-
§ 3. Применение аграрного законодательства 35
тель в лице субъекта РФ дает различным способам решения продовольственной проблемы зеленую улицу.
Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений предусматривает наличие частной собственности на землю и возможность совершения сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулирует режим земель различных категорий более подробно, чем проекты федерального Земельного кодекса, восполняя пробелы в федеральном законодательстве.
Аналогичный закон принят Воронежской областной Думой. В нем отмечается обязательность соответствия актов субъекта РФ и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, необходимость применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматриваются гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводятся институты земельного сервитута и залога.
Учитывая изменение, а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РФ, субъекты Федерации принимают свои законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, в которых широко используется договорная практика.
В Республике Дагестан приняты Законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития аграрного законодательства – более рациональное и социально справедливое использование земель, предупреждение и пресечение бюрократически-централизованного режима эксплуатации национализированных природных ресурсов, поддержка традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии старших).
§ 3. Применение аграрного законодательства
(правовая реформа в России; организация применения законодательства; судебная реформа)
Как бы ни было развито законодательство, с него лишь начинается функционирование правовой системы – многое зависит от эффективности его применения, от всеобщности
36 ____ ____ Глава 2. Система аграрного законодательства
его требований и неотвратимости юридической ответственности. Поэтому рассмотрение системы аграрного законодательства не может не сопровождаться анализом проблем его применения.
Правовая реформа в России	
Необходимость осуществления правовой реформы в стране вызвана глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает широкомасштабную реформу, в том числе в области аграрных отношений. Она предусматривается Указом Президента России от 6 июля 1995 г. № 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации", иными актами Президента, а также Правительства Российской Федерации, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.
Для рассмотрения проблем правовой реформы в области агропромышленного комплекса актуальными представляются вопросы формирования законодательной базы, функционирования государственного управления, организации и деятельности юридической службы, судебной системы, правоохранительных органов, направленной на обеспечение неотвратимости ответственности.
С формирования законодательной базы (оно рассмотрено в § 1) должна начинаться любая реформа; не составляет исключения и агропромышленный комплекс (для России проблемы заключаются еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).
В 90-е гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой сельскохозяйственного производства.
В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства, для правового обеспечения аграрных отношений необходимо повышать роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:
§ 3. Применение аграрного законодательства_________________37
• тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;
• анализ практики их применения органами министерства, другими государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;
• выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой системе;
• полную реализацию собственных правоприменительных функций.
Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в управлении агропромышленным комплексом связаны с недооценкой правовой службы в сельскохозяйственных органах, организациях, министерствах и ведомствах: реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в учреждении и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение визирования всех документов, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому всеобучу со всеми работниками организации.
Организация применения законодательства	
Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования возможностей сельского хозяйства является не только совершенствование его федерального, масштабного регулирования, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъектов РФ, органов местного самоуправления. Перенос центра тяжести на обеспечение законности и правопорядка составляет суть правовой реформы в России вообще и в агропромышленном комплексе в частности. Общий принцип применения российского законодательства сводится к усилению публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий.
Правовая реформа в организации применения аграрного законодательства в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных государств дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное действительно заключается лишь в установлении новой нормы.
38 Глава 2. Система аграрного законодательства
Когда же уважение к закону не стало привычным, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.
Правовая реформа деятельности исполнительных органов области агропромышленного комплекса, может означать:
• соблюдение исполнительными органами требований законов, постановлений самой исполнительной власти, например обязательности проведения государственной экспертизы сельскохозяйственной продукции;
• обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;
• спрос с чиновников за соблюдение норм аграрного законодательства;
• обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов;
• осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением аграрного законодательства;
• правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в сфере агропромышленного комплекса;
• массовый выпуск литературы для широкого читателя;
• реформирование сельскохозяйственных органов с целью сосредоточить внимание на компетентности и профессионализме аппарата.
В субъектах РФ получает распространение заключение договоров федеральных и иных организаций и учреждений с местными органами, с общественными объединениями. Разумеются, они – договоры – могут совершенствоваться, улучшаться, но важен сам факт развития договорного процесса в области аграрных отношений как средства реализации требований законодательства.
Судебная реформа	
Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но в области аграрных отношений она оказалась недостаточно эффективной: проводится мало обобщений, нет специализации судей, аграрные дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, иски граждан годами пребывают в судебных инстанциях.
§ 3. Применение аграрного законодательства_________________39
Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность других дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), недостаточное общественное внимание к аграрным вопросам, экономический кризис в стране.
Ликвидировать эти недостатки можно путем:
• дачи судам (со стороны вышестоящих инстанций) руководящих разъяснений по накопившимся аграрным вопросам;
• организации обучения судей сельскохозяйственным вопросам (специализация);
• формирования общественного мнения по поводу этой категории дел;
• организации показательных выездных судебных процессов;
• усиления контактов и взаимодействия судебных и сельскохозяйственных органов для обмена информацией при сохранении независимости и самостоятельности властей.
Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит в иной сфере – обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой, исполнение решений, принятых судом.
Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан: особенно это относится к аграрным проблемам. Законодательство предоставило гражданам обширные права требовать защиты своих предпринимательских интересов в области аграрного производства, и ими нужно пользоваться (подробнее о способах такой защиты см. гл. 14).
Контрольные вопросы
1. Почему закон считается наивысшим актом аграрного законодательства?
2. Какие полномочия Президента и Правительства России имеют отношение к аграрным вопросам?
3. Какие основания имеются у субъектов Федерации для регулирования аграрных отношений? Где они предусмотрены?
4. Каково соотношение правовых актов Федерации и актов субъектов Федерации? Какова и в чем их соподчи-ненность?
40
Глава 2. Система аграрного законодательства

 
5. В каких основных формах осуществляется регулирование аграрных отношений субъектами Федерации?
6. Что положительного и нового можно обнаружить в правоприменении?
Темы рефератов
1. Система аграрного законодательства.
2. Место актов Российской Федерации и субъектов Федерации в системе аграрного законодательства.
3. Значение федеративного устройства страны для организации законотворческой деятельности субъектов Федерации по вопросам агропромышленного комплекса.
4. Анализ формы и содержания подзаконных актов.
5. Способы обеспечения действия законодательства.
6. Значение правовой и судебной реформ для развития аграрных отношений.
 
Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
Понятие управления агропромышленным комплексом. – Основные направления экономического регулирования развития агропромышленного комплекса. – Система органов управления агропромышленным комплексом. – Местное самоуправление.

 
§ 1. Понятие управления агропромышленным комплексом
(АПК как объект управления; задачи управления АПК; формы и методы управления АПК)
Понятие агропромышленного комплекса России раскрывается следующим образом. Исходным является слово "агро". В переводе на русский язык оно означает "земля", а точнее "земледелие", "возделывание земли". Земледелие называют также сельским хозяйством. Оно связано с селом, сельской местностью, где осуществляется сельскохозяйственное производство (в отличие от городского, промышленного хозяйства). В ходе развития сельское хозяйство оснащается техническими средствами, производимыми промышленностью, и осуществляется, таким образом, на промышленной основе. С тех пор и возникло понятие агропромышленного производства, оформившегося в АПК.
АПК как объект управления	
До начала 80-х гг. в СССР официальных терминов и наименований "агропромышленное производство" и "агропромышленный комплекс" не было. В 1982 г. создан Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР), в республиках, краях и областях – соответствующие госагропромы; а в районах – агропромышленные объединения (РАПО). Госагропромы координировали деятельность всех организационных структур АПК. С распадом СССР они свое существование прекратили, но АПК как таковой остался.
В Федеральном законе РФ "Об инженерно-техническом системе агропромышленного комплекса" от 2 декабря 1998. г.
42
Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России

 
АПК определен как "совокупность отраслей экономики, связанных с агропромышленным производством" (ст. 1). В Законе дано разграничение АПК и его инженерно-технической системы, которая шире АПК и определена как "сфера деятельности по созданию, производству и обслуживанию технических средств производства для агропромышленного комплекса".
Другие отрасли, производящие для АПК необходимые товары (например, деревообрабатывающая, машиностроительная, нефтехимическая), в АПК не входят. Между ними развиваются договорно-рыночные отношения. Сердцевина АПК – аграрное, сельскохозяйственное, агропромышленное производство. Наряду с крупными экономическими задачами АПК призван решать и важнейшие социальные проблемы и задачи, связанные с повышением благосостояния, улучшением жизни, условий труда, быта и культуры сельских тружеников.
АПК выступает как самостоятельное, единое, цельное производственно-хозяйственное формирование, состоящее из большого количества предприятий и других структур, являющихся юридическими лицами. Юридическим лицом является и возглавляющий АПК орган – Министерство сельского хозяйства (Минсельхоз) РФ.
На первое место выходит сельскохозяйственное производство как основа АПК. Оно состоит из двух основных отраслей: растениеводства и животноводства, которые делятся на подотрасли. Сельскохозяйственную и иную производственно-хозяйственную деятельность в АПК осуществляют соответствующие производственные и иные структуры.
95% совхозов и колхозов реорганизовано. Их сохранилось около 7 тыс. В настоящее время в АПК функционирует более 16 тыс. предприятий и организаций (объектов) государственной собственности, из них около 9 тыс. – федеральных. В государственной собственности находится около 84 млн. га (т. е. около 38% всех сельхозугодий). Создаются обслуживающие их организации; снабженческо-сбытовые службы; пункты по борьбе с болезнями животных; научно-исследовательские, учебные, конструкторские и иные институты и организации; учхозы; сельхозтехникумы; сельхозколледжи; другие структуры – зооветснаб, сортосемовощ, ветсанпункты, агроснабы, хранилища, строящиеся объекты и т. д. и т. п.
В состав АПК также входят: а) система его материально-технического снабжения и производственно-технического об-
§ 1. Понятие управления агропромышленным комплексом 43
служивания и б) система хранения, переработки и реализации произведенной сельскохозяйственной продукции. Они осуществляются: обществами; акционерными обществами; кооперативами; агроснабами и агросбытами; фирмами; дилерскими конторами и иными обслуживающими организациями.
Задачи управления АПК	
Они предопределяются целями и задачами современного общественного и социально-экономического развития и закрепляются в законодательстве об АПК. В настоящее время в России происходит "переоценка ценностей" – коренной переход от административно-командной системы к регулируемой рыночной системе экономики (и соответствующим ей методам). Раньше все основывалось на принципе: "власть – подчинение", сейчас – "власть – регулирование".
Управление путем регулирования призвано обеспечить переход от аграрного кризиса к устойчивому развитию АПК, его экономическому и организационно-хозяйственному укреплению, подъему всех отраслей сельскохозяйственного производства.
Формы и методы управления АПК	
Формы и методы управления выводятся юридической наукой из действующего законодательства и практики его применения, а также из форм и методов деятельности государства в целом. Они регулируются правом и осуществляются путем организаторской деятельности соответствующих органов управления и их должностных лиц.
Формы и методы управления находятся во взаимодействии и дополняют друг друга. Формы отражают содержательную сторону и определяют, что именно делается в процессе управления. Методы определяют, как, какими способами осуществляется это управление.
Российская Федерация ведает федеральной собственностью (объектами) и не может управлять собственностью субъектов РФ, и наоборот – субъекты РФ не вмешиваются в управление федеральной собственностью. И Российская Федерация, и ее субъекты используют по существу одни и те же формы и методы управления, но применительно к своему (т. е. федеральному или региональному) уровню.
К формам государственного управления АПК относятся: а) правотворческая деятельность; б) правоприменительная (пра-
44
Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России

 
неисполнительная) деятельность; в) правоохранительная деятельность.
Органы государственной исполнительной власти сами принимают правовые акты (постановления и распоряжения); обеспечивают и контролируют их исполнение и применение; принимают меры к охране прав и законных интересов граждан и юридических лиц (в этой деятельности участвуют также специальные правоохранительные органы – суды, прокуратура и другие).
За годы реформ, начиная с 1990 г., принято более 20 законов, посвященных деятельности АПК (в СССР эти отношения регулировались постановлениями партии и правительства). Но важно, чтобы законы исполнялись и обеспечивали достижение поставленных целей и задач. Деятельность в области АПК регулируется также указами Президента РФ и постановлениями и распоряжениями Правительства РФ (подробнее см. в § 2). Новыми формами являются федеральные целевые программы и концепции. Это не законодательные акты, но, поскольку они утверждаются указами Президента РФ или Правительством РФ, они имеют определенную юридическую силу. Это новая, "мягкая" форма управления, закрепляющая состояние АПК, показатели, рубежи, мероприятия, ресурсное обеспечение.
Государственное управление АПК осуществляется: а) методом прямых предписаний, указаний, велений, запретов; б) методом рекомендаций (советов); в) экономическими методами. Можно назвать еще и чисто организационные или организационно-технические методы.
В условиях административно-командной системы в многочисленных постановлениях партии и правительства, в указаниях руководящих работников содержались директивы: когда и как пахать и сеять; как кормить и доить коров; как вносить удобрения в землю; когда и как вывозить на элеваторы зерно, на мясокомбинаты – скот, на заготпункты – молоко и др. За их нарушение наступала строгая ответственность.
В процессе рыночно-экономических преобразований методы рекомендаций (советов, помощи) постепенно замещают методы прямых предписаний и запретов. В российском законодательстве закреплен принцип: "разрешается все, что прямо не запрещено законом".
Метод прямых предписаний (велений, указаний, запретов) применяется только в случаях нарушения законодатель-
§ 2. Экономическое регулирование развития АПК 45
ства. Им пользуются правоохранительные органы, а также государственные сельскохозяйственные инспекции. Но данный метод не допускает необоснованного вмешательства госорганов и должностных лиц в производственно-хозяйственную деятельность АПК и его структур, нарушения коммерческой тайны, запрета купли-продажи, вывоза произведенной продукции за пределы региона и тому подобных действий.
В условиях рыночных отношений главное – поддерживать самостоятельность и инициативу предприятий и руководителей (органов) АПК и их структурных подразделений; оказывать помощь в работе путем советов и рекомендаций, проведения федеральных, региональных, местных ярмарок, смотров достижений и передового опыта. Именно в этом заключается метод рекомендаций (советов) в государственном управлении АПК.
К числу методов управления относят и организационно-практическую и даже техническую деятельность, не противоречащую законодательству. Имеется в виду ознакомление должностными лицами с положением дел на местах, на предприятиях; проведение кратких и деловых селекторных совещаний; пропаганда передового опыта в средствах массовой информации.
Первостепенное значение в государственном управлении АПК принадлежит так называемым экономическим методам, которые мы и рассмотрим подробнее в следующем параграфе.
§ 2. Основные направления
экономического регулирования развития
агропромышленного комплекса
В Законе о государственном регулировании агропромышленного производства говорится об экономическом воздействии государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты; производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства. Цели государственного воздействия – обеспечить продовольственную безопасность Российской Федерации; улучшить продовольственное обеспечение граждан; поддерживать экономический паритет между сельским хозяйством и другими отраслями экономики; сблизить уровни доходов работников сельского хозяйства и промыш-
46
Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России

 
ленности; защитить отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства.
К экономическим относятся следующие методы управления АПК.
1. Прямое инвестирование сельского хозяйства из государственного бюджета, финансирование программ развития отдельных его отраслей; дотации и компенсации сельскохозяйственным организациям. Так, постановлением Правительства РФ от 21 августа 1998 г. утверждено Положение, которым предусмотрено финансирование на возвратной основе за счет средств федерального бюджета предприятий и организаций корпорации "Росагропромстрой" по созданию производственных мощностей для строительства жилья и обеспечению граждан стройматериалами в сельской местности. Предусмотрено также инвестирование из бюджетов субъектов РФ и собственных и заемных средств организаций корпорации.
В соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании агропромышленного производства" от 14 июня 1997 г. финансирование осуществляется из госбюджетов (отдельной строкой) и внебюджетных средств. Бюджетные средства направляются на: поддержку и развитие АПК, инвестиционной деятельности; приобретение новой техники, племенных животных, сортовых семян; повышение плодородия почв и проведение мелиоративных мероприятий; борьбу с вредителями и болезнями сельхозкультур, предупреждение инфекционных заболеваний животных и проведение карантинных мероприятий; развитие и поддержку рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; разработку и осуществление целевых программ.
2. Кредитная и налоговая политика, обеспечивающая предоставление льгот и преимуществ малым предприятиям в аграрном секторе, крестьянским хозяйствам, стимулирующая производство тех видов сельскохозяйственной продукции, в которых государство наиболее заинтересовано.
3. Ценовая политика, включающая установление государственных закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию. Так, постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. утверждены Порядок осуществления государственных заку-. почных и товарных интервенций для стабилизации рынка сель-iскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Положение о государственном агенте, осуществляющем государ-
§ 2. Экономическое регулирование развития АПК 47
ственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Закупочные интервенции осуществляются в форме организации и проведения закупок и залоговых операций, когда рыночные цены резко падают. Товарные интервенции осуществляются в случаях дефицита продукции на рынке и резкого роста рыночных цен на продукцию. Объемы, квоты интервенций, цены утверждаются Правительством РФ по представлению Минсельхоза РФ. Закупка и продажа продукции осуществляются только субъектами рынка.
Немаловажную роль в этой сфере играет Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка при Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации. Его основные функции: мониторинг; формы взаимоотношений; прогнозы; содействие добросовестной конкуренции; гарантии.
4. Государственное страхование сельскохозяйственных товаропроизводителей. Постановлением Правительства РФ "О государственном регулировании страхования в сфере агропромышленного производства" от 27 ноября 1998 г. при Минфине РФ создано Федеральное агентство по регулированию страхования в сфере агропромышленного производства. Агентство является государственным агентом по регулированию и государственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства. Руководство агентством осуществляется руководителем, назначаемым на должность -и освобождаемым от нее решением Правительства РФ по представлению Минфина РФ.
Основные задачи: содействие развитию обеспеченного государственной поддержкой страхования сельхозкультур; создание агропромышленных страховых организаций и обществ взаимного страхования; разработка порядка и условий страхования урожая сельхозкультур; решение вопросов, связанных с выдачей страховщикам средств федерального бюджета на страхование урожая сельхозкультур; управление средствами федерального сельскохозяйственного страхового резерва; проведение конкурсов для определения страховых организаций, координация их деятельности; контроль за соблюдением условий страхования; разработка предложений по обеспечению обязательного перестрахования части рисков по страхованию урожая сельхозкультур.
Указом Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 933 утверждена Федеральная целевая программа (ФЦП) стабилизации аг-
48 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
ропромышленного производства в РФ на 1996–2000 годы. В ней показаны состояние и тенденции развития АПК; отмечены кризисные явления; постоянное монополистическое давление на АПК со стороны контрагентов – заготовительных, перерабатывающих, обслуживающих и торговых организаций, поставщиков материально-технических средств; огромные потери от диспаритета цен. Определены цели и задачи, этапы реализации ФЦП; новые экономические меры, конкурсное осуществление заказа государства на закупки и поставку сельхозпродукции, авансовая предоплата за предназначенную для государства продукцию в размере 50% ее стоимости; поставка материальных средств на условиях товарного кредита; льготные железнодорожные тарифы в размере 50% на сезонные перевозки овощей и фруктов; 50% платы за электроэнергию.
Сельхозтоваропроизводители и предприятия по переработке сельхозпродукции освобождены от уплаты задолженности по кредитам.
Программой предусмотрены также: развитие сети машинно-технологических станций (МТС); создание лизинговых компаний, маркетинговой службы; широкое развитие ярмарочной, розничной и оптовой торговли, создание продовольственных рынков; установление гарантированных (минимальных) цен на сельхозпродукцию; введение залоговых операций с сельхозпродукцией, включая кредитование под залог будущего урожая.
В Программе выделен самостоятельный раздел о новых, дополнительных мерах государственной поддержки АПК: поддержка доходов сельхозтоваропроизводителей; финансирование государственных мероприятий по повышению плодородия почв; дотации на производство продукции элитного семеноводства и других отраслей; компенсация части затрат сельхозтоваропроизводителей на приобретение семян, удобрений, комбикормов и др.; финансирование землеустроительных работ; оказание стартовой помощи крестьянским (фермерским) хозяйствам (выдача ссуд, освобождение от налогов, их снижение и др.); создание фонда льготного кредитования АПК с выплатой не более 25% годовых; приравнивание малого бизнеса в сельской местности к фермерским хозяйствам, введение дополнительных льгот по земельному налогу.
В Программе предусмотрены также важные меры по совершенствованию инвестиционной и научно-технической по-
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом 49
литики, а также по социальному развитию села (сельское расселение, жилищное и культурно-бытовое строительство, медицинское обслуживание, электрификация, газификация, водоснабжение, дорожное строительство, развитие средств связи, радиовещания и телевидения и др.).
Эффективность экономических методов, к сожалению, сдерживается общей нестабильностью экономической ситуации в стране.
 
§ 3. Система органов управления агропромышленным комплексом
(разграничение полномочии органов управления; органы
общей компетенции; 'Министерство сельского хозяйства
Российской Федерации; взаимодействие органов
управления АПК; государственное управление
на уровне субъектов Российской Федерации;
государственные сельскохозяйственные инспекции)
Система государственных органов власти в целом в РФ строится по двум уровням: федеральному и региональному, они находятся в определенном единстве, взаимодействии, при этом не нарушается их самостоятельность. К государственному управлению примыкает местное самоуправление, которому посвящается § 4.
Разграничение полномочий органов управления	
В ст. 71 Конституции РФ сказано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и программ в области экономического развития. Сюда, естественно, входят и сельское хозяйство, АПК. Российская Федерация осуществляет государственное регулирование и управление в данной сфере.
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ органы исполнительной власти РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Российская Федерация по соглашению с субъектами РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным
50 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
законам. Таким образом, тот или иной объект АПК остается в собственности РФ, но управление им может быть передано субъекту РФ.
В систему исполнительной власти входят органы как общей, так и специальной компетенции. К первым относятся: Правительство РФ (высший орган исполнительной власти РФ), администрации субъектов РФ (в ряде субъектов созданы правительства). Ко вторым – органы специальной компетенции: Министерство сельского хозяйства (Минсельхоз) РФ, управления сельского хозяйства в субъектах РФ (в некоторых субъектах созданы министерства сельского хозяйства).
Компетенция исполнительных органов субъектов РФ определяется уставами, законами, а также постановлениями глав правительств (администраций) субъектов РФ: в управлении АПК они взаимодействуют с органами РФ и составляют единую систему.
Органы общей компетенции	
В государственном управлении АПК участвуют как глава государства – Президент РФ, так и Федеральное Собрание РФ: они не являются органами исполнительной власти, но определяют и направляют их деятельность.
Федеральное Собрание РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) в соответствии с Конституцией РФ (ст. 102 – 103) принимает законы и другие правовые акты, в том числе в сфере сельского хозяйства и АПК.
Президент Российской Федерации как глава государства подписывает законы, и они вступают в законную силу (ст. 80, 84 Конституции РФ). Это конституционная, законодательная основа государственного управления в сфере АПК. Президент РФ принимает указы (которые должны соответствовать Конституции РФ и законам РФ).
Правительство РФ возглавляет и осуществляет государственную исполнительную власть. Его полномочия определены Федеральным конституционным законом РФ "О полномочиях Правительства Российской Федерации". Статья 16 посвящена его полномочиям в сфере экономики, которые относятся и к АПК. Правительство РФ – орган управления общей компетенции. Именно оно руководит всей экономикой страны как непосредственно, путем принятия постановлений и иных правовых актов, так и через федеральные органы специальной
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом_________5_1
компетенции. В отношении АПК это делается главным образом через Минсельхоз РФ.
Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную Думу Федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; управляет федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности. В структуре Правительства РФ функционирует Департамент развития агропромышленного комплекса, через который осуществляются функции управления АПК.
26 сентября 1999 г. Правительство РФ приняло постановление "О концепции управления имуществом и приватизации в Российской Федерации"1. В соответствии с этим актом Правительство управляет казенными предприятиями; федеральными предприятиями; федеральными пакетами акций и долями имущества в коммерческих организациях; федеральной недвижимостью. Федеральные унитарные предприятия подлежат реорганизации: продаются (передаются) субъектам РФ; приватизируются. Принято (в 1997–1999 гг.) уже более 50 постановлений Правительства РФ о передаче федеральных объектов в собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность.
Правительство РФ утверждает федеральные целевые программы, организует их реализацию, утверждает положения об органах государственной исполнительной власти (министерствах и др.), в том числе о Минсельхозе РФ.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации	
Оно является основным специально уполномоченным государственным органом исполнительной власти РФ по управлению сельским хозяйством и всем АПК в России.
30 мая 1997 г. Правительство Российской Федерации утвердило Положение о Минсельхозе РФ.
Минсельхоз РФ имеет в субъектах РФ, на территории которых расположены объекты федеральной собственности в сфере АПК, свои структуры с содержанием их за счет средств федерального бюджета. Такая мера осуществляется в целях:
СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
52 __Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
дальнейшего совершенствования аграрной политики; контроля за реализацией федеральных программ и федерального законодательства в области агропромышленного комплекса; целевого использования выделяемых бюджетных средств; координации работы по управлению и распоряжению подведомственными предприятиями, учреждениями, организациями и имуществом, закрепленными в федеральной собственности.
Указанные структуры Минсельхоза РФ неподведомственны и не подчиняются сельхозорганам субъектов РФ, но осуществляют свою деятельность в контакте и координации с ними.
Минсельхоз РФ осуществляет государственное управление и координацию в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности. Предприятия сельхоз-машиностроения в его систему не входят, но Минсельхоз РФ является заказчиком сельхозтехники и других материально-технических средств для АПК.
Основные задачи, а следовательно, и функции, права и обязанности Минсельхоза РФ: разработка и реализация аграрной политики; разработка проектов и целевых программ развития сельского хозяйства, всего АПК; проведение экспертиз программ, а также по различным вопросам функционирования АПК, его структурных подразделений (качества техники и технических средств; ветеринарии; селекции и семеноводства; племенного животноводства); формирование рыночных отношений, развитие аграрного производства и кооперирования, интеграции в АПК, предпринимательства, лизинговой деятельности, маркетинга, агробирж.
Минсельхоз создает оптовые рынки сырья, продовольствия, техники, оборудования; регулирует производство и реализацию сельхозпродукции, производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства; развивает капитальное строительство, производственную социальную и инженерную инфраструктуру АПК; проводит аграрные и земельные (во взаимодействии с земельными органами) преобразования; развивает аграрную науку; разрабатывает и реализует меры по охране окружающей природной среды; регулирует производственно-хозяйственную деятельность в АПК.
Минсельхоз РФ выдает лицензии на определенные виды сельхоздеятельности; регулирует и организует деятельность
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом_________53
по повышению плодородия почв, борьбе с сорняками; принимает меры по предупреждению опасных болезней животных; организует и контролирует деятельность в области экспорта и импорта сельхозтехники, сельхозпродукции, продуктов питания; организует семеноводство, селекцию, племенное дело, ветеринарную деятельность; осуществляет контроль за химизацией и мелиорацией земель.
На Минсельхоз РФ возложен государственный надзор за техническим состоянием тракторов, других сельхозмашин и оборудования; технический и технологический контроль; составление балансов сырья, продовольствия, детского и специального питания; определение прогнозов объемов сельхоз-производства, рационального их использования.
Минсельхоз РФ выступает в качестве заказчика сельхозпродукции в Федеральный продовольственный фонд, по импорту продовольствия, по семенам; предлагает перечень объектов сельскохозяйственного и иного строительства; сообщает суммы бюджетных средств на функционирование АПК и самой системы Минсельхоза РФ и его нижестоящих органов; осуществляет ведение контроля за целевым использованием бюджетных средств; осуществляет информационно-консультативное обслуживание всех форм хозяйствования в АПК; организует ведение в АПК бухгалтерского учета, отчетности, статистики; вносит предложения по реестру объектов федеральной собственности.
Минсельхоз РФ также имеет право запрашивать в установленном порядке у федеральных органов, органов субъектов РФ, предприятий, организаций и учреждений необходимую информацию; рассматривать и утверждать нормативы и требования, необходимые для работы министерства и его структур; принимать решения о создании, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций; утверждать их уставы, заключать, изменять и расторгать договоры (контракты) с их руководителями; создавать, реорганизовывать, ликвидировать в пределах ассигнований территориальные (бассейновые) органы министерства, назначать и освобождать их руководителей; предлагать кандидатуры представителей государства в органы управления хозяйствующих субъектов АПК, акции и доли которых находятся в федеральной собственности; вносить в Правительство РФ проекты законов и других правовых актов по вопросам АПК.
54 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
Минсельхоз и инспекции осуществляют лицензирование в сфере применения и использования сельхозмашин, оборудования, объектов мелиорации; на изготовление регистрационных знаков на машины, технику; осуществляют сертификацию кормов, ветеринарных препаратов и др.
Соответственно задачам и полномочиям Минсельхоза РФ строится и его структура. В нем созданы и функционируют департаменты: агропромышленного комплекса; бухгалтерского учета; кадровой политики; охраны окружающей среды; лесного хозяйства, заготовки и переработки древесины и др. Функционируют различные инспекции.
Всего в Минсельхозе РФ действует более 30 департаментов и других структурных подразделений (проведения аграрной реформы, растениеводства, селекции и семеноводства, животноводства, мелиорации и др.).
Взаимодействие органов управления АПК	
В Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства на 1996–2000 годы расширены и конкретизированы задачи и полномочия Минсельхоза РФ в области его взаимодействия с другими органами исполнительной власти РФ, а также иными организациями.
АПК вместе с Минсельхозом РФ регулируют другие структуры. Например, Министерство экономического развития и торговли РФ разрабатывает перспективы экономического развития; Мингосимущества РФ участвует в управлении государственной собственностью; Министерство финансов РФ составляет проекты федерального бюджета. Во всем этом Минсельхоз РФ участвует как головной орган и координатор АПК.
Минсельхоз РФ взаимодействует и с другими федеральными органами исполнительной власти РФ: с Министерством природных ресурсов – в определении государственной политики в области использования сельскохозяйственных земель как природного ресурса, лесных и водных ресурсов на сельскохозяйственных землях; с органами ведения земельного мониторинга и земельного кадастра, землеустройства, осуществления контроля за использованием и охраной сельскохозяйственных земель; а также с органами осуществления государственного экологического контроля за использованием и охраной природных ресурсов и окружающей среды; с Госкоми-
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом 55
тетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу – в использовании и охране сельскохозяйственных земель при застройке; с Минпромышленности, науки и технологий РФ – в разработке и реализации единой научно-технической и технологической политики и модернизации в АПК; с Минэкономики РФ – в организации и проведении конкурсов (аукционов) на право использования средств федерального бюджета при закупке товаров, работ и услуг для федеральных государственных служб и строительства федеральных объектов; с Минэкономики РФ и Минфином РФ – в разработке и осуществлении мер поддержки и развития агропромышленного производства и контроля за целевым использованием выделенных для этого централизованных финансовых, валютных, кредитных средств и материальных ресурсов; с Государственным таможенным комитетом РФ – в установлении порядка экспорта и импорта пестицидов и агрохимикатов, препаратов и штаммов, микроорганизмов ветеринарного назначения; с Министерством образования – в организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для АПК.
Минсельхоз РФ взаимодействует с Российской академией сельскохозяйственных наук (РАСХН), Ассоциацией крестьянских (фермерских) хозяйств (АККОР) и Аграрным союзом. Указанные организации принимают, например, участие в разработке федеральных целевых программ развития АПК, проведении земельной и-аграрной реформ. Так, например, в постановлении Правительства РСФСР от 10 мая 1990 г. № 146 "О развитии крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов" государственным органам было предложено решить вопрос: о создании специального учебного заведения (школы крестьянских хозяйств); о разработке условий обучения и повышения квалификации в действующих сельскохозяйственных вузах; об обеспечении фермерских хозяйств и сельхозкооперативов информацией о достижениях научно-технического прогресса в агропромышленном производстве. Постановлением Правительства РФ от 4 января 1991 г. № 9 "О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов"1 одобрено создание фонда развития и поддержки крестьянских (фермер-
СП РСФСР. 1991. № 7. Ст. 105.
56 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
ских) хозяйств "Российский фермер", к созданию которого была привлечена и АККОР.
Минсельхозом РФ совместно с АККОР: разработан проект устава фонда; разработаны программы создания материально-технических ресурсов для фермерских хозяйств; осуществляется распределение материально-технических ресурсов; создана сеть ремонтно-технических станций (РТС), сервисных и перерабатывающих предприятий и организаций; осуществляется координация и научно-методическое руководство подготовкой кадров; создаются учебные заведения и научно-исследовательские учреждения; обеспечиваются обучение, зарубежные стажировки; создаются консультативные кооперативные центры.
Минсельхозом РФ совместно с Российской академией сельскохозяйственных наук (РАСХН) и др. в 1992–1995 гг. были разработаны и утверждены отраслевые целевые программы. Среди них такие: "Развитие индустрии детского питания" ("Дети России" – на 1996–1997 гг.); "Машиностроение для АПК России" (1993–1997 гг.); "Повышение плодородия почв России" ("Плодородие почв" – 1992–1995 гг. и на период до 2000 г.); "Увеличение производства масла растительного в России" (1996–2000 гг.); "Развитие энергетической системы АПК России" ("Возобновляемая энергетика села", 1996–2000 гг.); "Развитие связи в сельской местности" (1996–2000 гг.); "Электрификация села" (1996–2000 гг.); "Развитие газификации села" (1996–2000 гг.); "Строительство автомобильных дорог на селе" (1996–2000 гг.); "О жилищном и культурно-бытовом строительстве на селе" (1996–2000 гг.).
На основании получаемых показателей программ и анализа хода выполнения мероприятий в сфере АПК Минсельхоз РФ как государственный заказчик ежегодно подготавливает бюджетные заявки на ассигнования из федерального бюджета для финансирования выполнения этих мероприятий и направляет их в Минэкономики РФ и Минфин РФ.
Минсельхоз РФ, Минэкономики РФ и Минфин РФ с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления регулярно организуют проверки хода выполнения мероприятий и использования по целевому назначению средств, выделяемых из федерального бюджета и других источников.
Для осуществления и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной влас-
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом 57
ти субъектов РФ при Минсельхозе создан межведомственный координационный совет, в состав которого входят специалисты Минсельхоза, Минэкономики, Минфина и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также АККОР, РАСХН, органов исполнительной власти субъектов РФ, представители финансовых, научных, общественных организаций.
Минсельхоз РФ использует кооперативные начала в деятельности агропредприятий, коммерческих организаций и их формирований. И сами эти организации заинтересованы в такой практике, которая оказывает им и всему АПК помощь в работе.
Совершенствуется система самоуправления в субъектах производственно-хозяйственной деятельности в АПК. Сельскохозяйственные товаропроизводители и предприятия перерабатывающих и обслуживающих отраслей самоуправляемы. Они организуют (в соответствии с законодательством) работу, не нуждаясь в повседневных указаниях и командах чиновников, создают на добровольных началах кооперативные и акционерные агропромышленные объединения, союзы, фирмы, комбинаты, концерны, корпорации, потребительские кооперативы и другие формирования в качестве органов самостоятельного хозяйственно-экономического самоуправления. Во взаимодействии с органами государственного управления-они координируют деятельность хозяйств и предприятий-учредителей, представляют и защищают их интересы. По поручению учредителей эти формирования выполняют хозяйственно-коммерческие функции по эффективному использованию ресурсов, фондов, акций инфраструктурных предприятий, реализуют продукцию сельского хозяйства. Минсельхоз поддерживает такое самоуправление.
Государственное управление на уровне субъектов Российской Федерации	
В субъектах РФ система указанных органов определяется в соответствии с Конституцией РФ и конституциями республик и уставами других субъектов РФ; органы исполнительной власти РФ и ее субъектов составляют единую систему.
Органы высшей исполнительной власти (общей компетенции) в республиках – Кабинет Министров (Башкортостан, Татарстан); Правительство (Адыгея, Саха–Якутия). В других
58_____ Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
субъектах РФ (в соответствии с их уставами) это Правительство (Ставропольский край, Саратовская область, Свердловская область, Ленинградская область, Краснодарский край); Администрация области, края (Иркутская область, Курганская область, Новгородская область, Липецкая область, Алтайский край). Руководители правительства и администрации являются высшими должностными лицами субъектов РФ. Их полномочия определены в конституциях республик и уставах других субъектов РФ.
Правительства и администрации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов подчиняются Правительству РФ. По вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ, они самостоятельны (в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией и законами РФ и субъектов РФ).
Полномочия указанных органов определены в их конституциях и уставах. И хотя не во всех упоминается АПК, вопросы экономики, управления собственностью, бюджета, услуг и финансовых средств, перемещения товаров, поддержки, конкуренции, свободы предпринимательства и экономической деятельности в сфере АПК – в центре полномочий органов власти субъектов РФ. Сфера АПК находится в совместном ведении РФ и ее субъектов; субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные правовые акты, не противоречащие законам и иным актам РФ.
Вне пределов совместного ведения РФ и ее полномочий субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, собственное управление. Субъекты РФ самостоятельно принимают свои бюджеты и обеспечивают их исполнение.
В Саратовской области, кроме того, принят специальный Закон области "О порядке управления собственностью в Саратовской области" от 19 февраля 1997 г., где сказано, что в собственности области находятся средства областного бюджета; внебюджетные и иные фонды; валютные ценности и ценные бумаги: имущество государственных органов власти: областные унитарные государственные предприятия, организации, учреждения; здания, сооружения; доли в общей собственности; пакеты акций: фонды имущества; недвижимость. Это относится и к объектам собственности в сфере АПК. Объекты закрепляются на праве хозяйственного ведения и оперативно-
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом 59
го управления за государственными предприятиями, организациями и учреждениями, а остальное имущество является казной Саратовской области. В ряде других субъектов приняты аналогичные законы.
Сферы деятельности, полномочия РФ и субъектов РФ определяются также соглашениями (договорами) между ними. Таких договоров заключено уже более 50.
В Федеральной целевой программе о стабилизации и развитии АПК на 1996–2000 гг. сформулировано положение о том, что государственное управление агропромышленным комплексом в субъектах РФ осуществляется соответственно их министерствами, управлениями (департаментами) или комитетами сельского хозяйства и продовольствия; управлениями (отделами) сельского хозяйства и продовольствия районов, входящих в структуру соответствующих районных администраций. В соответствии с законами обязанности, структура, численный состав определяются законом и правительством (администрацией) субъекта РФ.
Субъекты РФ также руководствуются Положением о Министерстве сельского хозяйства РФ при разработке соответствующих положений и конкретизируют их с учетом своих региональных условий, особенностей, традиций.
С самого начала реформ в сфере АПК в субъектах РФ функционировали: в республиках – министерства, в краях и областях – управления сельского хозяйства. Затем во многих краях и областях начали создаваться свои правительства и соответственно министерства сельского хозяйства (Московская, Тверская, Саратовская, Свердловская области; Ставропольский, Краснодарский края). Они осуществляют управление в сфере агропромышленного комплекса на своей территории.
В тех субъектах РФ, в которых созданы их правительства, созданы также и министерства сельского хозяйства, а в тех, где правительство не создано, функционирует управление сельского хозяйства (например, в Алтайском крае).
В Саратовской области до весны 1998 г. функционировало управление сельского хозяйства и продовольствия. Затем было создано Правительство области и вслед за этим – Министерство сельского хозяйства (без слова "продовольствие"). Повышение статуса и престижа этих органов не противоречит закону и практике.
В сельхозорганах субъектов РФ функционируют группы специалистов федерального Минсельхоза (в частности, началь-
60 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
ник Федеральных государственных инспекций). Они составляют самостоятельную группу, подчиняются Минсельхозу РФ, содержатся на его бюджете.
Государственные
сельскохозяйственные
инспекции	
Инспекции являются отраслевыми специализированными органами контрольно-инспекционного и надзорного характера. Главное в их деятельности: контроль за исполнением законов РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; принятие мер к устранению вскрытых нарушений и недостатков; восстановление и соблюдение законности в деятельности органов управления.
Федеральные инспекции состоят при Минсельхозе РФ и делятся на два вида: государственные инспекции Российской Федерации и государственные инспекции.
В АПК функционирует более десяти различных федеральных государственных сельхозинспекций, созданных постановлениями Правительства РФ (некоторые Минсельхозом), которыми были утверждены и положения о них.
Наиболее важная – Государственная хлебная инспекция при Минсельхозе РФ. Она создана в соответствии с Законом РФ "О зерне" и постановлением Правительства РФ "О специально уполномоченном государственном органе в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" от 23 марта 1999 г. В систему инспекции входят ее подразделения (структуры): территориальные управления; лаборатории; хлебоинспекци-онные пункты на всех зерноперерабатывающих и приемных предприятиях, в портах, на пограничных железнодорожных станциях.
Во исполнение Федерального закона "О семеноводстве" Правительство РФ 15 октября 1998 г. приняло постановление, которым утвердило Положение о деятельности государственных инспекторов в области семеноводства сельхозрастений в РФ и Положение о сортовом и семенном контроле сельхозрастений в РФ. Минсельхозом РФ издан приказ от 6 октября 1999 г., которым утверждены Правила проведения сравнительных анализов семян сельхозрастений в спорных случаях. Государственная семенная сельхозинспекция при Минсельхозе переименована в Государственную сельхозинспекцию РФ при Минсельхозе РФ (т. е. повышен ее статус).
§ 3. Органы управления агропромышленным комплексом 61
В соответствии с Законом о сертификации товаров и услуг Минсельхоз РФ и Госстандарт РФ 25 июля -1994 г. утвердили Положение о сертификации кормов и кормовых добавок на соответствие установленным требованиям. Постановлением Госстандарта РФ от 22 января 1997 г. утверждены Правила проведения сертификации ветеринарных препаратов.
В соответствии с принятыми в сфере АПК законами созданы и функционируют также другие государственные инспекции (или службы), положения о которых утверждены Правительством РФ:
• Государственная инспекция по государственному ветеринарному надзору (19 июля 1994 г.);
• Государственная племенная служба (6 июля 1996 г.);
• Государственная комиссия РФ по испытанию и охране селекционных достижений (23 апреля 1994 г.);
• Государственная служба по карантину растений (23 апреля 1992 г.);
• Государственная агрохимическая инспекция (19 июля 1997 г.);
• Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных и других видов техники (Гостехнадзор).
Минсельхоз РФ направляет и контролирует деятельность инспекционных органов и служб.
Госинспекции, госкомиссии являются федеральными государственными или ведомственными органами государственного контроля в АПК в соответствующих сферах и действуют при Минсельхозе РФ. Они вправе посещать подконтрольные объекты, проводить необходимые проверки и обследования. Их указания обязательны, выявленные ими недостатки в работе должны устраняться в установленные госинспекторами и контролерами сроки.
Инспекторы и контролеры вправе предупреждать нарушителей об ответственности; привлекать их к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ); передавать материалы в судебные и следственные органы.
Правительством РФ утверждены инструкции и правила, касающиеся деятельности госинспекций: О введении паспортов на самоходные машины и другие виды техники (19 мая
62 .Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
1995 г.); О проведении экспертизы некачественных и опасных товаров, продовольственного сырья и животноводческой про-
•дукции (29 сентября 1997 г.); О мерах по развитию агробиологической промышленности и материально-технической базы ветеринарной службы (27 мая 1993 г.).
Минсельхоз РФ также принял ряд инструкций для ведомственных инспекций (служб), например: Инструкция о порядке выдачи ветеринарных сопроводительных документов на
•подконтрольные Госветнадзору грузы (12 апреля 1997 г.); Инструкция о государственной регистрации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин, прицепов к ним органами Государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в РФ (16 января 1995 г.).
Кроме того, акты контрольно-надзорного характера (инструкции, положения, правила) принимаются самими Госинспекциями РФ при Минсельхозе. Можно назвать Правила составления и подачи заявки на допуск селекционного достижения (Государственная комиссия РФ по использованию и охране селекционных достижений, 14 октября 1994 г.). Главным государственным ветеринарным инспектором утверждены: Инструкция о радиологическом контроле качества кормов (1 декабря 1994 г.); Положение об отделе (отделении) биологического и технологического контроля субъекта хозяйствования, производящего препараты ветеринарного назначения (19 апреля 1994 г.); Положение о музее архива образцов ветеринарных препаратов отдела (отделения) биологического контроля (ОБТК) организации или предприятия (20 ноября 1994 г.); Положение о подразделении государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства (14 октября 1994 г.); Правила ветеринарно-санитарной экспертизы меда при продаже на рынках (26 апреля 1994 г.).
Указанные правовые акты также являются строго обязательными для исполнения. Инспекции осуществляют государственный контроль за их соблюдением, предъявляют требования об устранении вскрытых нарушений; вправе привлекать в установленном порядке нарушителей к ответственности.
§ 4. Местное самоуправление _____________63
§ 4. Местное самоуправление
(теория и история самоуправления; система и цели современного сельского самоуправления; аграрные функции ,
местного самоуправления; методы управления АПК
в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов
государственного управления и местного самоуправления
в аграрной сфере; формы и виды взаимодействия
государства и местного самоуправления)
Управлению сельским хозяйством на местном уровне издавна присуще использование сельской общины и самоуправления.
Теория и история самоуправления	
Во второй половине XIX в. количественные и качественные сдвиги, произошедшие в производственной жизни России, явились одним из условий формирования теории системы местного самоуправления. Широкое распространение получила теория общественного самоуправления, по мнению идеологов которой местное сообщество должно самостоятельно ведать хозяйственными и общественными делами. Государство не может вмешиваться в дела самоуправления и стеснять его. В свою очередь, самоуправление не должно вторгаться в сферу государственных дел. При этом "заведование" земскими делами уездов и губерний следует вверять проживающему на этих территориях населению, как частное хозяйство предоставлено распоряжению частного лица: никто иной не может усерднее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит.
Таким образом, суть самоуправления – в предоставлении местному сообществу своей собственной компетенции, одновременно сохраняя за правительственными органами только государственные дела. Эта теория исходила из представления самоуправления и государства как не зависящих друг от друга общественных структур с разными интересами, целями и задачами.
В основе этой теории лежали славянофильские идеи об особом курсе развития русского государства, а также представление о "естественных" правах общины, которые пропагандировались в Западной Европе, и прежде всего в Германии.
19 февраля 1861 года крепостное право было отменено, принято Общее положение о крестьянах, вышедших из кре-
64 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
постной зависимости. Оно предусматривало правила устройства сельского общества в селе и волости, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользование, правила выкупа земли. После реформ 1861 г. община в России – сельская и волостная (мир) – приобрела более четкие контуры.
Общее положение, а также Положение об освобождении государственных и удельных крестьян (1860) предусматривали, что сельское общество может состоять лишь из целого селения или из нескольких мелких, но по возможности смежных и ближайших друг к другу, пользующихся угодьями сообща и имеющих другие хозяйственные выгоды. Под сельским обществом понималось поселение, управляющееся сельским сходом, состоящее из крестьян-домохозяев и старосты.
Сельский или волостной сход решал вопросы общинного пользования землей, общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте, раскладки казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутских наборов.
1 декабря 1864 г. император утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В нем была заложена идея сочетания государственного управления и элементов общественного самоуправления, причем удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал.
Положение основывалось на ряде принципрв:
• впервые земское представительство стало всесословным;
• земское управление не было включено в систему государственных органов и становилось независимым от государственной администрации в пределах, установленных законодательством;
• губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в рамках сферы своей хозяйственной деятельности.
К функциям земского управления относилось общее заведование местными хозяйственными делами, в том числе: забота о народном продовольствии и ветеринарии; медицинская помощь населению; содействие развитию начального образования и призрения; строительство и благоустройство дорог; содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям; содержание земской полиции и пожарных частей; развитие земского страхования.
§ 4. Местное самоуправление ______________________6^
В конце XIX – начале XX в. в России сформировалось земское самоуправление, которое оказалось противопоставленным государственному управлению. Из-за отсутствия четко обозначенных пределов компетенции происходили конфликты и столкновения.
Многие считали, что местное самоуправление является не самостоятельным звеном управления, а звеном общей системы государственного управления. Самоуправление рассматривалось как децентрализованное государственное управление, осуществляемое через посредство лиц, не являющихся государственными служащими.
В конце XIX в. Александр III кардинально изменил принципы самоуправления, включив его органы в общую систему государственного управления. Было принято Положение о земских начальниках, утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях.
Земские должностные лица превращались в государственных служащих: им присваивались классные чины и выплачивались государственные пенсии. Земские учреждения превращались в разновидность исполнительных органов губернаторской власти. Многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией, представлявшей в земствах государственную структуру, и представителем власти.
К 1913 г. в среднем 50% бюджета органы местного самоуправления все-таки зарабатывали уже сами. Самоуправление достигло больших успехов, в том числе и в управлении сельской экономикой, по ряду причин: сами выбирали органы управления, формировали структуру органов, в значительной степени самофинансировались, нанимали компетентных работников из земской интеллигенции. Фактически в этот период государственное управление сочеталось с относительно широким самоуправлением, а формы не противоречили традициям общественной жизни.
После 1917 г. был взят курс на формирование Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране "снизу доверху", т. е. организацию государства на централизованных началах. В основу власти был положен принцип единства системы Советов как государственных органов. На основе государственной собственности на землю и другие средства производства сформировалась жесткая административно-командная система.
66 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
Система и цели современного сельского самоуправления	
Конституция Российской Федерации 1993 г. выделила местное самоуправление из системы органов государственной власти и определила поселенческий принцип его организации. К территориям местного самоуправления отнесены города, сельские поселения и другие территории с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., учитывая сложившиеся традиции, относит к территориям муниципальных образований не только собственно поселения, но и районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и др. Сельскохозяйственное производство осуществляется на землях, в большей степени находящихся вне границ собственно сельских поселений – деревень, сел, хуторов.
Конституции республик – субъектов России, законы субъектов Российской Федерации по-разному определили территории организации муниципальных образований. Около 50% субъектов России определили район в качестве основной территории формирования местных сообществ, не лишая права на местное самоуправление другие территории.
В значительной части субъектов РФ, учитывая местные традиции, муниципальные органы управления образуются в сельских округах (сельсоветах) и собственно сельских поселениях. К ним относятся республики Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Ставропольский край, Тюменская область и другие. Это связано со значительными расстояниями от районных центров, а также наличием крупных сельских поселений. Таким образом, практические преобразования привели к тому, что почти на половине территории России административные районы совпадают с территориями районных муниципальных образований. Районные управления (отделы) сельского хозяйства превратились в структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления, финансируются за счет бюджетов районных муниципальных образований, а специалисты сельского хозяйства являются муниципальными служащими. В таких субъектах РФ районные управления сельского хозяйства остались как бы в единой вертикали органов государственного управления. Это и определяет их функции и сочетание методов управления АПК.
§ 4. Местное самоуправление 67
Целью местного самоуправления является обеспечение непосредственной жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, в том числе продовольственной безопасности.
Для достижения этой цели органы местного самоуправления:
• организуют территории местного сообщества;
• организуют предприятия муниципальной собственности и согласуют размещение государственных предприятий;
• устанавливают местные налоги, сборы и платежи (земельный налог относится к местным);
• формируют и исполняют местный бюджет;
• организуют выборы должностных лиц и наем муниципальных служащих;
• обеспечивают права и свободы граждан, в том числе на свободу предпринимательства в аграрной сфере.
Субъектами управления АПК в районных муниципальных образованиях являются как органы государственного управления, так и местное самоуправление. К государственным относятся районные комитеты по земельной политике, по экологии, ветеринарная, семенная и другие государственные инспекции, осуществляющие функции контроля и надзора за выполнением государственных стандартов.
Представительные органы муниципального образования (Советы депутатов и др.) являются органами общей компетенции. К исполнительным органам относятся районные управления (отделы) сельского хозяйства, входящие в состав районных администраций.
Объекты управления в муниципальных образованиях – местное сообщество и предприятия, организации, учреждения муниципальной собственности.
Аграрные функции местного самоуправления	
Управление общественной жизнью складывается из функций, которые можно классифицировать как по содержанию, так и по форме.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. названы тридцать направлений деятельности местного самоуправления (перечень не является исчерпывающим). Одно из важнейших – комплексное социально-экономическое разви-
68 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
тие муниципального образования, под которым понимается как экономическое, так и социальное развитие.
Федеральный закон не называет сельское хозяйство, как и другие отрасли материального производства и услуг. Эти направления деятельности отражены в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, положениях о районных управлениях сельского хозяйства.
Косвенно связаны с АПК такие функции местного самоуправления, как строительство, содержание и использование жилищного муниципального фонда и объектов инженерной инфраструктуры; благоустройство территории; обеспечение занятости на местном уровне.
В территориальных подразделениях администраций районов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями (сельские округа), акцент делается на оказание помощи личным подсобным хозяйствам и объектам социальной сферы села в рамках местных возможностей.
Функции, из которых складывается процесс муниципального управления АПК, универсальны. К ним относятся прогнозирование и планирование, организация деятельности, стимулирование (мотивация), контроль за течением процессов в управляемом объекте, регулирование, учет и анализ деятельности и привлечение к ответственности.
Функции муниципального менеджмента имеют особенности. С одной стороны, местное самоуправление – вид власти, а с другой – хозяйствующий субъект. Поэтому к функциям местного самоуправления как органа власти можно отнести:
• принятие комплексных или по отдельным направлениям деятельности муниципальных планов и программ социально-экономического развития территории, в том числе повышения плодородия почв;
• координация деятельности предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности по реализации планов и целевых программ как муниципальных, так и государственных;
• заключение договоров и соглашений с органами государственного управления и другими муниципальными образованиями;
• установление порядка и контроль за использованием земель муниципального образования;
§ 4. Местное самоуправление 69
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
• установление и привлечение к ответственности за правонарушения;
• ведение муниципальной статистической отчетности;
• сбор информации и консультирование хозяйствующих субъектов всех форм собственности.
Как хозяйствующие субъекты органы сельского местного самоуправления осуществляют функции управления производством, распределением, обменом и потреблением продукции АПК подведомственных предприятий и организаций.
Методы управления АПК в муниципальных образованиях	
Наука выработала три основных метода управления всеми сферами общественной жизни: организационно-административный, экономический и социально-психологический. Использование этих методов и их сочетание зависят от формы собственности управляемого объекта. Общим для органов государственного управления и местного самоуправления является то, что они осуществляют прямое, директивное управление только объектами "своей" собственности при наличии взаимоотношений соподчинения. Для функционирования предприятий, организаций, находящихся в других формах собственности, создаются благоприятные условия, т. е. управление осуществляется косвенно, путем применения рычагов экономического механизма и психологического воздействия.
На основании указов Президента России 1992–-1993 гг. значительная часть сельскохозяйственных предприятий приватизирована и вновь образована как коммерческие организации на основе частной собственности на средства производства и землю. С целью расширить непосредственное управление сельскохозяйственным производством, переработкой продукции, торговлей органы местного самоуправления выкупают частные организации и регистрируют их как муниципальные, приобретают акции сельскохозяйственных организаций, содействующих образованию агрофирм, агрокомбинатов.
Воздействие на материальный интерес сельскохозяйственных производителей и переработчиков сырья пока затруднено в результате низкого уровня бюджетной обеспеченности мест-
70 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
ного самоуправления. В прошлом году 50% и более местных бюджетов обеспечивали в результате собственной хозяйственной деятельности только Новосибирская, Оренбургская области и Республика Мордовия.
Во многих сферах управления сельским хозяйством продолжают использоваться воспитательные меры воздействия: подводятся итоги трудового соперничества сельскохозяйственных организаций всех форм собственности и организационно-правовых видов хозяйствования, вручаются премии за счет средств муниципальных образований, проводятся различные праздники, выдвигаются ходатайства о присвоении почетных званий работниками различных сфер агропромышленного комплекса.
Взаимоотношеиия органов государственного управления и местного самоуправления в аграрной сфере	
В основе организации таких взаимоотношений лежат общие принципы, закрепленные в правовых нормах.
Ключевым является принцип организационной обособленности. Статья 12 Конституции Российской Федерации указывает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти.
Следующим можно назвать принцип самостоятельности управления в пределах своих полномочий. Он проявляется мно-гопланово: в возможности самостоятельно определять структуру управлений (отделов, комитетов) сельского хозяйства в муниципальных образованиях; управлять муниципальной собственностью, утверждать и исполнять бюджет муниципального образования; в наличии законодательно определенной собственной компетенции; в запрете органам государственной власти вмешиваться в деятельность муниципальных органов по решению вопросов местного значения.
Общим является и принцип взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Содержание его охватывает государственные гарантии местного самоуправления, сотрудничество на основе разграничения компетенции (предметов ведения и полномочий); ответственность местного самоуправления перед населением и государством.
Разграничение компетенции в аграрной области находится на начальной стадии. Подмена полномочий органов местного самоуправления полномочиями органов государственного управления сдерживает развитие "местной инициативы, приво-
§ 4. Местное самоуправление 71
дит к столкновению интересов, появлению излишних управленческих структур. Система местной государственной власти настолько укоренилась, что изменение правового статуса муниципальных органов управления АПК пока не прекратило их фактического подчинения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Этому способствует и финансовая зависимость органов местного самоуправления от государственного бюджета, прежде всего бюджетов субъектов Федерации. Так, от общей суммы налогов, собираемых муниципальными образованиями, на их собственные нужды остается в среднем 10–20%.
Муниципальные образования находятся в границах единого государства, не имеют суверенитета, а органы местного самоуправления являются нижним уровнем публичной власти в государстве. Поэтому для муниципальных органов управления АПК выполнение государственных предписаний, нормативов, закрепленных в законах, обязательно.
Формы и виды взаимодействия государства и местного самоуправления	
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется, как правило, в двух формах: принятие законов и заключение договоров (соглашений). Так, в 1997 г. Департамент сельского хозяйства и продовольствия Калужской области заключил договоры с управлениями (отделами) сельского хозяйства и продовольствия районов области, являющихся муниципальными образованиями, о сотрудничестве и взаимодействии. В соответствии с ними Департамент взял на себя ответственность оказывать методическую, практическую, информационно-консультационную и научно-техническую помощь не только собственно управлениям, но и предприятиям сельского хозяйства всех форм собственности, расположенным на территории этих муниципальных образований. В свою очередь, управления обязались предоставлять в'установленные сроки показатели экономического и социального развития, финансовых планов, бухгалтерской и статистической отчетности по всем видам производственной деятельности и капитальному строительству, заявки на подготовку и переподготовку кадров, обеспечивать социальное развитие и инженерное обустройство сельских территорий, создавать необходимые условия для развития здравоохранения, образования, культуры, торгового и бытового обслуживания на селе.
72 Глава 3. Управление агропромышленным комплексом России
В Законе об общих принципах организации местного самоуправления разграничены предметы ведения Федерации в целом, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Принятием закона можно наделять местное самоуправление отдельными государственными полномочиями или делегировать их.
Виды взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления можно подразделить на вертикальные и горизонтальные в зависимости от делегированных и наделенных государственных полномочий.
Вертикальное взаимодействие строится между органами государственной власти России и ее субъектов и местным самоуправлением в районах и других муниципальных образованиях; горизонтальное взаимодействие осуществляется каждодневно между местным самоуправлением и органами государственного управления АПК в районных муниципальных образованиях.
Взаимодействие практикуется: между федеральными государственными органами власти и управления и местным самоуправлением в целом и различными муниципальными образованиями; между государственными органами власти и управления субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением в целом, а также различными муниципальными образованиями (районными, сельскими округами, сельскими поселениями и органами территориального общественного самоуправления). Например, Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". В них главой государства поставлена задача создать нормативную основу экономической деятельности муниципальных образований, координировать деятельность всех предприятий по обеспечению граждан продуктами питания и товарами народного потребления.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1999 г. утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки казачьих обществ на 1999–2000 гг.
Контрольные вопросы
1. Какова характеристика АПК РФ как объекта государственного регулирования и управления?
§ 4. Местное самоуправление ____________________73
2. Каковы конституционные, государственно-правовые и административно-правовые нормы, регулирующие государственное управление АПК?
3. Каковы организационно-правовые формы и методы государственного управления АПК?
4. Как регулируется и функционирует система государственных органов управления АПК?
5. Каков правовой статус и полномочия Минсельхоза РФ?
6. Каковы системы и функции федеральных государственных сельскохозяйственных инспекций?
7. Каковы современные особенности управления отраслями агропромышленного комплекса в муниципальных образованиях?
8. Какова структура органов управления сельским хозяйством?
9. Какие сферы жизнедеятельности сельского района, связанные с агропромышленным комплексом, являются предметом ведения муниципальной власти?
Темы рефератов
1. Проблемы совершенствования государственного управления АПК РФ.
2. Соотношение государственного и местного регулирования АПК: общие черты и особенности.
3. Соотношение и взаимодействие управления АПК на федеральном и региональном уровнях, на уровне местного самоуправления.
4. Правовое положение государственных сельскохозяйственных инспекций в сфере АПК.
5. Историческая роль местного самоуправления в развитии сельского хозяйства.
6. Современные муниципальные органы управления сель-.ским хозяйством (функции и полномочия).
 
Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения. – Возникновение, изменение и прекращение прав на земли сельскохозяйственного назначения. – Права и обязанности пользователей земель сельскохозяйственного назначения. – Полномочия государственных и местных органов власти по управлению землями сельскохозяйственного назначения.
§ 1. Общая характеристика
правового режима земель
сельскохозяйственного назначения
(понятие земель сельскохозяйственного назначения;
особенности правового режима земель сельскохозяйственного
назначения; субъекты прав на участки земель
сельскохозяйственного назначения)
Земли сельскохозяйственного назначения являются основным средством сельскохозяйственного производства. От состояния этих земель, их плодородия и доходности зависит решение продовольственной проблемы в стране. Законодательство наряду с другими мерами государства призвано обеспечить заинтересованность хозяйств в лучшем использовании сельскохозяйственных угодий с тем, чтобы не было пустующих, заброшенных земель.
 
Понятие земель
сельскохозяйственного
назначения	
К землям сельскохозяйственного назначения, как указано в ст. 56 Земельного кодекса (ЗК) РФ, относятся земли, предоставленные
для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. Они выделяются из общей массы (фонда) земель Российской Федерации по основному целевому назначению – служить производственной базой существования и развития сельского хозяйства страны.
§ 1. Общая характеристика правового режима земель__________75
Земли сельскохозяйственного назначения имеют сложную структуру. В их составе выделяются различные виды угодий: /пашни, пастбища, сенокосы, участки многолетних насаждений и др. Они в свою очередь разделяются на подвиды: пашня, требующая проведения мелиоративных мероприятий, например, переувлажненная; пашня, находящаяся в обработке и не требующая дополнительных мелиоративных (коренных) улучшений; сенокосы (луга) заливные, суходолы; пастбища, заросшие кустарниками, заболоченные и т. п.; болота и другие неудобные для обработки участки. Такое деление угодий позволяет выявить и отразить в кадастровых документах их плодородие, а следовательно, и доходность, поэтому оно имеет важное правовое значение (например, для начисления земельного налога, определения размеров убытков и потерь сельскохозяйственного производства при уменьшении площадей этих угодий по разным причинам). Выделяются угодья с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня (ч. 1 ст. 24 ЗК РФ) и особо ценные для данного региона продуктивные земли (ч. 2 ст. 24 ЗК РФ), что гарантирует их повышенную охрану при решении вопросов изъятия сельскохозяйственных угодий для различных несельскохозяйственных нужд. Сколько (по размерам площади) и каких (по качеству плодородия) сельхоз-угодий находится у землепользователя – все это характеризует его производственные возможности, а в соответствии с ними дает право органам власти предъявлять требования по рациональному использованию и охране земель.
Значительная часть земель данной категории занята под хозяйственные постройки, дороги, защитные насаждения, гидротехнические сооружения, необходимые для осушения, орошения угодий или для регулирования водного режима почв. При строительстве и эксплуатации хозяйственных строений и сооружений необходимо соблюдать строительные нормы и правила (СНиП), а также экологические требования.
Необходимая структура угодий в хозяйствах складывается не случайно. Она обусловлена их производственными задачами.
Для всякого сельскохозяйственного предприятия конкретное расположение угодий и определение их узкоцелевого назначения (пашня, пастбище, выгон для скота и т. д.) производится путем землеустройства. У небольшого подсобного землепользования такой проблемы не существует, так как назначение этих угодий имеет потребительский характер, что не
76 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
требует специального землеустроительного проектирования. Другое дело, когда речь идет о внутрихозяйственном устройстве земель крупного коммерческого предприятия, которому необходимо разместить свои угодья таким образом, чтобы при рациональном их использовании и охране получать максимальный доход (подробно о значении внутрихозяйственного землеустройства см. § 4 настоящей главы).
В составе земель сельскохозяйственного назначения могут находиться отдельные участки, занятые лесом (например, древесно-кустарниковой растительностью, не входящей в лесной фонд, – ст. 11 Лесного кодекса РФ), водоемами, служащими нуждам сельскохозяйственного производства (так называемые замкнутые, обособленные водоемы – ст. 40 Водного кодекса РФ)1, и другими объектами (мелиоративные, гидротехнические сооружения, хозяйственные постройки и т. д.). Они имеют узкоцелевое подсобное назначение, хотя и призваны обеспечивать непрерывный и нормальный цикл сельскохозяйственного производства.
Вследствие принадлежности названных участков к землям сельскохозяйственного назначения следуют важные практические выводы. Во-первых, право на них как на недвижимое имущество подлежит государственной регистрации вместе с правом на земельный участок в соответствии с Законом рф "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г.2
Во-вторых, правовой режим использования названных объектов недвижимости определяется как земельным, так и соответственно водным, лесным или другим законодательством.
Сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища и др.), служебные земельные наделы (пахотной земли и участков для сенокошения и пастьбы скота) могут находиться и на территории лесного фонда, земель транспорта, обороны, населенных пунктов и др. Эти участки не относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Они отграничены в натуре (на местности) от земель сельскохозяйственного назначения (а по документам государственного земельного кадастра зачислены в соответствующие категории земель). Но
1 Обособленными (замкнутыми) водоемами ст. 40 Водного кодекса РФ признает небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
§ 1. Общая характеристика правового режима земель ___77
по характеру своего использования имеют с этими землями много общего. Так, владельцы подобных угодий наделяются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на владельцев других земель, используемых для нужд сельскохозяйственного производства (подробно о правах и обязанностях см. § 3 данной главы). Общими являются и ставки земельного налога.
Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения	
Кроме уже названных особенностей, которые характеризуют эти земли с точки зрения внутрихозяйственной организации их территории, они имеют и другие отличительные признаки и правовые требования, характеризующие порядок их надлежащего использования. Какие это правовые требования?
1. Предприятия АПК и другие владельцы земель данной категории обязаны использовать их только по целевому назначению – для нужд сельскохозяйственного производства. Если возникает необходимость передать (продать) участки этих земель для других (несельскохозяйственных) нужд, то такое возможно лишь по решению органов исполнительной власти субъекта РФ. Сам собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор сделать это не вправе.
2. Законодательство ориентирует на то, чтобы земли, которые по документальным данным земельного кадастра пригодны для использования в сельскохозяйственном производстве, предоставлялись (продавались) прежде всего для этих целей организациям, предприятиям агропромышленного комплекса, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам. Если при проведении, например, аукциона возникнет спор, то он будет решаться в интересах землепользователей АПК и других сельскохозяйственных структур.
3. Владельцы земель сельскохозяйственного назначения независимо от своих организационно-правовых форм обязаны обеспечивать рациональное и высокопродуктивное использование угодий; не только не ухудшать их плодородие и экологическое благополучие, но всемерно улучшать дозволенными законом средствами. Ни собственник, ни пользователь, в том числе арендатор, не вправе толковать предоставленную им законом хозяйственную свободу как возможность не заботиться об агромелиоративном и экологическом состоянии угодий, не обрабатывать их. При неисполнении названной обязанности
78 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
органы государственного контроля за использованием земель могут ставить вопрос об ответственности нарушителей.
4. При необходимости предоставления участков сельскохозяйственных земель для нужд всех видов строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхностного плодородного слоя почвы, предприятия и организации, а также граждане, которые проводят эти работы, обязаны снимать и сохранять плодородный слой почвы для последующего его использования в целях рекультивации нарушенных земель или окультуривания земель с бедными по плодородию почвами. Земли рекультивируются за счет собственных средств названных лиц в соответствии с утвержденными государственными органами проектами рекультивации. Приказом Минприроды РФ и Роскомзема (ныне – Госкомзема) от 22 декабря 1995 г. утверждены и согласованы с заинтересованными министерствами и ведомствами "Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", в которых определен подробный порядок этих мероприятий.
5. При выборе оптимального варианта изъятия сельскохозяйственных угодий с целью их предоставления (продажи) для несельскохозяйственных нужд необходимо выявлять земельные участки, не пригодные для использования в сельском хозяйстве либо сельскохозяйственные угодья худшего – по кадастровой оценке – качества (ст. 24, 27 ЗК РФ). При этом пользователь (собственник) земельного участка вправе требовать взамен изымаемых жилых, производственных и иных построек строительства новых (равноценных) или переноса прежних, а также полного возмещения всех других убытков, включая упущенную выгоду (ст. 55 ЗК РФ).
6. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возмож-
§ 1. Общая характеристика правового режима земель 79
ного размещения этих объектов. Законодательством субъектов РФ могут предусматриваться другие случаи изъятия ценных сельскохозяйственных угодий.
7. Изъятие особо ценных для того или иного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-куль-турного назначения и других особо охраняемых территорий вообще не допускается. Перечень участков таких земель устанавливается органами государственной власти субъектов РФ (ст. 24 ЗК РФ).
Повышенные требования к порядку использования и охране земель сельскохозяйственного назначения позволяют утверждать о закреплении в земельном законодательстве приоритета права сельскохозяйственного землепользования. Это служит целям сохранения производственной базы сельского хозяйства и повышения плодородия сельскохозяйственных угодий.
Субъекты прав на участки земель сельскохозяйственного назначения	
Субъектом прав на такие участки могут быть любые юридические и физические лица, занимающиеся сельскохозяйственным производством. Законодательство не делает на этот счет каких-либо запретов. Но непременным условием предоставления (покупки) сельскохозяйственных угодий является намерение их претендентов использовать земельные участки для сельскохозяйственного производства. Кроме того, сельскохозяйственная деятельность должна быть отражена в уставе предприятия (организации). Следовательно, основными субъектами прав на участки земель названной категории могут быть сельскохозяйственные предприятия АПК, ведущие товарное сельскохозяйственное производство, коммерческие организации и предприятия аграрного направления, крестьянские (фермерские) хозяйства, другие организации, занимающиеся производством продукции сельского хозяйства (например, Минобороны, министерства различных видов транспорта и т. д.).
К субъектам прав на сельскохозяйственные угодья в первую очередь относятся:
• хозяйственные общества и товарищества, производственные и потребительские кооперативы, в том числе колхозы,
80 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
казачьи общества, другие организации и общины, занимающиеся сельскохозяйственным производством;
• государственные и муниципальные унитарные сельскохозяйственные предприятия, опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные хозяйства, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального, среднего профессионального и начального профессионального образования сельскохозяйственного профиля и общеобразовательные учреждения, использующие земельные участки для сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и учебных целей;
• государственные и муниципальные несельскохозяйственные предприятия, религиозные организации, ведущие сельское хозяйство;
• граждане, использующие сельскохозяйственные угодья для ведения крестьянского (фермерского), личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота;
• граждане – собственники земельных долей (паев), получившие их бесплатно после реорганизации колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
Предоставление гражданам РФ – вынужденным переселенцам – земельных участков из целевого земельного фонда производится для жилищного строительства, личных подсобных хозяйств, создания крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных предприятий и организаций.
Земли в границах землепользования, занятые лесами, кустарниками, водными объектами, карьерами, хозяйственными зданиями, строениями и сооружениями, могут передаваться сельскохозяйственным организациям и предприятиям, крестьянским (фермерским) хозяйствам в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение и аренду с правом вовлечения в сельскохозяйственный оборот (в порядке, установленном законодательством).
Земли сельскохозяйственного назначения передаются также родовым общинам, другим объединениям, относящимся к малочисленным народам Российской Федерации, их семьям, отдельным лицам, для которых основным источником существования являются традиционные отрасли производства и промысла: оленеводство, охота, рыболовство, морской зверобойный промысел, сбор ягод, орехов и других плодов (ст. 8
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли 81
Закона РФ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г.).
 
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли сельскохозяйственного назначения
(общие понятия; возникновение права на земельный участок на основании актов (решений) государственных органов и органов местного самоуправления; возникновение права
на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций;
изменение права на земельный участок; прекращение права пользования землями сельскохозяйственного назначения)
Существующая система прав на землю граждан и юридических лиц в Российской Федерации имеет определенные исторические корни. Современные сельскохозяйственные коммерческие организации (акционерные общества, сельскохозяйственные кооперативы и другие хозяйства) с земельными долями их работников образовались за счет земель колхозов, совхозов в ходе их реорганизации. Крестьянские (фермерские) хозяйства получили свои участки за счет положенных им по закону земельных долей, также выделенных из земель колхозов и совхозов.
Общие понятия	
Основанием для возникновения прав на землю служили и служат решения государственных органов, местных администраций, принимаемые во исполнение постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, а также нормативных правовых актов субъектов РФ, о чем будет сказано ниже. Это так называемый первичный оборот земельных участков, который совершается в ходе земельной реформы.
Но на этом развитие земельных отношений не заканчивается. Граждане и юридические лица, в том числе сельскохозяйственные коммерческие организации, первоначально получившие земельные участки "из рук" государства или органов местного самоуправления, могут совершать разрешенные земельным и гражданским законодательством сделки с землей. Это вторичный оборот земельных участков.
Итак, первичный оборот происходит на основании административно-правовых актов компетентных государственных
82 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
органов или органов местного самоуправления. Вторичный же совершается по воле участников на основании заключаемых договоров и иных сделок, в том числе не предусмотренных законом, но не противоречащих ему (ч. 2 ст. 8 ГК РФ).
Общее состоит в том, что в любом случае необходимо юридически оформить возникающие права путем государственной регистрации права на земельный участок в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Государственная регистрация права или изменений в этом праве является единственным, как сказано в названном Законе, доказательством существования зарегистрированных прав. Без этого официального действия право не может ни возникнуть, ни охраняться государством. Детальные сведения о количестве, качестве земли, бонитировке почв и экономической оценке земли находятся в соответствующих документах государственного земельного кадастра.
Помимо названных законными основаниями возникновения права на земельные участки служат другие юридические факты (действия), о которых указано в ст. 8 ГК РФ: судебные решения о признании права на земельный участок; действия граждан и юридических лиц, с которыми закон связывает наступление правовых последствий, например, отказ от земельного участка; события – стихийные явления, уничтожившие земельный участок или приведшие к утрате его имущественной ценности, а также смерть гражданина – владельца участка.
Особым случаем является приобретательная давность (ст. 234 ГК РФ). Если лицо добросовестно, открыто и непрерывно владеет земельным участком как своим собственным в течение 15 лет, оно приобретает право собственности на этот участок.
Право на земельный участок – абстрактное понятие. Оно имеет сложное юридическое содержание. На каком же праве можно владеть, пользоваться и распоряжаться землей? Закон (ст. 213–216 ГК РФ) называет перечень таких прав (титулов):
1) право государственной собственности на землю (федеральная собственность и собственность субъектов РФ);
2) право собственности граждан и юридических лиц (частная собственность);
3) право муниципальной собственности;
4) вещные земельные права, не относящиеся к категории собственности: а) право пожизненного наследуемого владения
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли 83
земельным участком; б) право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; в) право временного пользования; г) право аренды; д) сервитуты (ст. 274 ГК РФ).
Возникновение права на земельный участок на основании актов (решений) государственных органов и органов местного самоуправления	
Первым нормативным актом, положившим начало земельной реформе и возникновению прав на землю граждан и юридических лиц, явился Закон РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г. На основании этого Закона земли сельскохозяйственного назначения, владельцами которых были совхозы и колхозы, бесплатно передавались в коллективно-долевую собственность их работников (членов). Для этого требовалось решение (акт) государственного органа и органа местного самоуправления.
Лица, пожелавшие образовать крестьянское (фермерское) хозяйство, могли свободно выделиться из колхозов и совхозов, получив (также бесплатно) свою земельную долю и имущественный пай.
Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" земельные участки (в том числе земельные доли) и все, что прочно с ними связано, относится к недвижимости. Это означает, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством (с учетом земельного и другого природоресурсного и специального законодательства). В дальнейшем гарантии земельных прав граждан, использующих земли сельскохозяйственного назначения, были усилены. Так, Указом Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх действующих предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за ними в полном размере. Раньше (до принятия данного Указа Президента РФ) часть земельного участка, превышающая предельную норму, могла быть изъята.
Пунктом 1 Указа запрещается обязывать граждан, имеющих указанные участки, выкупать их или брать в аренду. Пред-
84 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
ложено органам государственной власти решить вопрос о передаче названных участков бесплатно в собственность их владельцев. Пункт 2 Указа управомочил органы местного самоуправления увеличивать – за счет земельных долей (паев) – предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства. Это привело к тому, что площадь сельскохозяйственных угодий, находящихся в обработке личных подсобных хозяйств, из года в год возрастает. Предельные размеры передаваемых личным хозяйствам полевых наделов Указом не ограничены. Они определяются возможностью данного хозяйства освоить и эффективно эксплуатировать угодья. Органам местного самоуправления разрешено выкупать у собственника (по его заявлению) земельную долю, чтобы, пополняя фонд перераспределения земель, передавать (продавать) участки юридическим лицам и гражданам для производства сельскохозяйственной продукции (п. 6 Указа).
Напомним, что граждане и юридические лица, в том числе сельскохозяйственные коммерческие организации, могут приобретать (за плату или бесплатно) в собственность участки, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности здания, сооружения или иная недвижимость, на землях сельскохозяйственного назначения, а также в сельских населенных пунктах. Решения об этом принимают органы местного самоуправления (по представлению местных земельных комитетов). Кроме того, им разрешено предоставлять (бесплатно) в собственность земельные участки под объектами недвижимости гражданам, вышедшим из производственных сельскохозяйственных кооперативов или иных сельскохозяйственных коммерческих организаций и получившим названные объекты недвижимости в счет имущественных паев. Право на эти участки имеют и юридические лица, образованные вышеупомянутыми гражданами.
Возникновение права на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций	
На базе реорганизованных колхозов и совхозов образуются новые, сельскохозяйственные предприятия – юридические лица в различных разрешенных законом организационно-правовых формах (подробно о них сказано в других главах). Поскольку все земли колхозов и совхозов были поделены на земельные доли (паи) их работников, то право на землю у сельскохозяйственных коммерческих организаций
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли 85
может возникать в основном за счет земельных долей, переданных их собственниками в качестве вклада в уставный капитал, а также на основании заключенных договоров, например аренды, ренты и пожизненного содержания и др. Это вторичный оборот земель, о котором уже было сказано. Он охватывает и возможность приобретения прав на землю путем выкупа земельных долей или покупки участков у граждан, например крестьянских (фермерских) хозяйств, а также юридических лиц.
Кроме того, сельскохозяйственные коммерческие организации (на основании п. 12 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий) могли выкупить земли, которые остаются после выделения земельных долей (паев), переданных коллективу хозяйства в собственность бесплатно. Наконец, названные хозяйства имеют право приобретать в собственность земельные участки из фонда перераспределения земель, выставляемые местной администрацией на аукционы или конкурсы.
Помимо приобретения в собственность сельскохозяйственные коммерческие организации имеют право получать у государства земельные участки на любом другом титуле, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. Это право бессрочного (постоянного) пользования, временного пользования, а также аренды. Так, ст. 48 Закона Саратовской области "О земле" от 12 ноября 1997 г. земля предоставляется в постоянное пользование только по решению Правительства области или органа местного самоуправления соответственно из государственных или муниципальных земель. В отличие от этого в аренду и срочное пользование (от одного до трех лет) земельные участки предоставляются и другими собственниками, владельцами, пользователями (по договорам).
Таким образом, право сельскохозяйственных коммерческих организаций на землю может возникать: по решению государственных органов и органов местного самоуправления; на основании заключаемых договоров.
Изменение прав
на земельный участок	
В отличие от прекращения права на земельный участок, при котором владелец (собственник, пользователь)
его утрачивает, при изменении права этого не происходит.
Земельный участок остается у того же пользователя, но из-
86 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
меняется объем (содержание) права. Так, арендатор при ухудшении условий пользования землей, вызванных стихийным явлением, вправе требовать изменения ранее указанных в договоре обязательств (например, если он понес значительные убытки от засухи, пыльной бури, наводнения и т. п.). Изменения в праве могут происходить при разработке и утверждении органами власти нового проекта землеустройства сельскохозяйственного предприятия; в результате обследования сельскохозяйственных угодий, когда возникает необходимость приведения устаревших данных государственного земельного кадастра в соответствие с фактическим состоянием угодий (в сторону улучшения качества земель или ухудшения). В частности, может происходить легальная трансформация (видоизменение) угодий. Например, бывшая пашня исключается из обработки и переводится в разряд залежи, требующей мелиорации, и наоборот.
Таким образом, при изменениях в праве размер земельного участка, которым владеет хозяйство, остается прежним, но изменяются режим его эксплуатации, экономическая оценка земель и бонитировка почв, а это в свою очередь влечет изменение прав и обязанностей пользователя земли (собственника, арендатора и др.).
Прекращение права пользования землями сельскохозяйственного назначения	
Поскольку статьи ЗК РФ (ст. 39 и др.), предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, признаны Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. недействующими, то для решения этих вопросов необходимо обращаться к законодательству субъектов РФ.
В законодательстве субъектов РФ основаниями для прекращения права на земельный участок граждан и юридических лиц, в том числе сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, обычно признаются:
• договор, из которого возникло данное право;
• добровольный отказ от земельного участка,
• изъятие (выкуп) участка для государственных и муниципальных нужд;
• реквизиция и конфискация земельного участка;
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли 87
• принудительное прекращение права на земельный участок в случае грубого нарушения земельного законодательства.
Согласно ст. 125 Земельного кодекса Республики Татарстан основанием для изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд является градостроительная или землеустроительная документация. При этом изъятие (выкуп) земли должно финансироваться по государственным программам и проектам либо из средств местного самоуправления. В иных случаях органы государственной власти и местного самоуправления не вправе изымать земельные участки под предлогом государственных и муниципальных (коммунальных) нужд с целью передачи другим лицам.
Изъятие земельных участков с целью предоставления их для несельскохозяйственного использования, если эти участки относятся к сельскохозяйственным угодьям с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, а также участков, занятых лесами первой группы, допускается только при отсутствии других вариантов размещения объекта.
По законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов РФ изъятие земельных участков или их частей для государственных или муниципальных (коммунальных) нужд у собственников осуществляется в порядке выкупа в соответствии с гражданским законодательством (ст. 306 ГК РФ и др.). При этом необходимо выкупить весь участок, если оставшуюся часть нельзя использовать по прежнему назначению.
При несогласии собственника земельного участка с предложенными условиями выкупа, включая возможность предоставления взамен другого земельного участка, орган, принявший решение об изъятии и выкупе, вправе обратиться с иском в суд.
На основании ст. 126 Земельного кодекса Республики Татарстан реквизиция и конфискация земельных участков (полностью или частично) возможны в случае стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных чрезвычайных обстоятельствах. Реквизиция производится уполномоченными государственными органами с выплатой владельцу стоимости этого участка и возмещением других убытков, связанных с изъятием. Лицо, у которого реквизирован земельный участок (его часть), в случае прекращения действий обстоятельств, в
88 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
связи с которыми произведена реквизиция, вправе требовать по суду возврата ему этого участка.
Конфисковать земельный участок можно только в случаях, предусмотренных уголовным законодательством, то есть по суду за совершенное преступление. Конфискация в административном порядке запрещается.
Подробный перечень оснований для принудительного прекращения прав на земельный участок содержится в ст. 122 ЗК Татарстана. Независимо от наличия и условий договора эти права прекращаются:
1) если земельный участок используется не по целевому назначению;
2) если не устранены следующие нарушения (в сроки, установленные предписанием органов по контролю за использованием и охраной земель):
• загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами, сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, засорение сорными растениями;
• невозврат временно занимаемых земель, неприведение их в состояние, пригодное для использования по основному целевому назначению;
• порча и уничтожение плодородного слоя почвы;
• проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов без соблюдения установленных требований;
• несоблюдение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
• невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой и водной эрозии, предотвращению других негативных процессов;
• использование земель способами, приводящими к порче земель, других природных ресурсов, а также причинению вреда здоровью населения;
• захламление земель;
3) если весь или основная часть земельного участка не используется в течение трех лет, а для земель, переданных для сельскохозяйственных целей в пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование, – в тече-
§ 2. Возникновение, изменение и прекращение прав на земли 89
ние одного года за вычетом времени на освоение участка, мелиоративное строительство, стихийных бедствий и иных подобных обстоятельств.
Кроме этого возможны следующие, указанные в ст. 122 ЗК, случаи прекращения права на земельный участок:
• реквизиция или конфискация участка;
• изъятие (выкуп) участка для государственных и муниципальных (коммунальных) нужд;
• отчуждение участка, который согласно закону не может принадлежать данному лицу;
• обращение взыскания по обязательствам собственника на земельный участок.
В земельных кодексах и других законодательных актах субъектов РФ определяется также конкретный порядок прекращения прав на земельные участки, используемые с нарушением законодательства. Так, ст. 46 Земельного кодекса Республики Карелия установлено, что право собственности, пожизненного наследуемого владения, пользования земельными участками и их аренды при нерациональной эксплуатации, использовании не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, прекращается в следующем порядке:
• при выявлении указанных нарушений органы государственного контроля или районная финансовая служба выносят соответствующее предупреждение, устанавливая трехмесячный срок для их устранения;
• если нарушения не устранены, виновные подвергаются штрафу в порядке, установленном Кодексом, и им предоставляется дополнительный месячный срок для ликвидации допущенных нарушений;
• при непринятии мер по ликвидации указанных нарушений названные органы передают в местную администрацию, предоставившую земельный участок, или собственнику (землевладельцу, землепользователю), передавшему земельный участок в аренду или временное пользование, акт и заключение о необходимости прекратить право на земельный участок.
Решения местной администрации могут быть обжалованы в суд. При этом их исполнение приостанавливается.
Примерно такой же порядок прекращения прав на землю устанавливают кодексы и законы о земле других субъектов РФ.
90 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
§ 3. Права и обязанности пользователей земель сельскохозяйственного назначения
(общие понятия; права пользователей земли; право
распоряжения землей; право залога земли; право аренды
земли; обязанности землепользователей; защита прав;
ограничения (обременения) земельных прав)
Права и обязанности пользователей земли определялись и определяются законами и подзаконными актами. Это не полностью отвечает задаче эффективного использования и улучшения земли, так как в нормативных актах невозможно учесть многие существенные природные и хозяйственные особенности конкретных участков земли; такую детальность, как известно, способны обеспечить лишь индивидуальные договоры или рекомендации специалистов Минсельхоза РФ. Нельзя считать случайным, что некоторые административные по форме земельные документы предусматривают детализацию прав и обязанностей сторон применительно к конкретным земельным участкам. Такими документами являются, например, примерные договоры аренды земельной доли, купли-продажи земли, дарения, временного пользования земельным участком, рекомендованные органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Общие понятия	
Земля, как уже было отмечено, может использоваться на разных титулах: праве собственности, праве бессрочного (постоянного) пользования, праве временного пользования, аренды. Однако содержание прав и обязанностей по использованию земли у всех обладателей названных титулов во многом совпадает. Это касается, например, охраны природы, соблюдения санитарных, ветеринарных, агрономических (по борьбе с болезнями и вредителями растений) правил, строительных предписаний, обязанности допуска на свою землю представителей надзорных органов, представления государственным землеустроительным органам отчетности о наличии и использовании земли и др.
Для обладателей всех титулов действует в основном одинаковая система правомочий в отношении сельскохозяйственных земель, а также тех природных объектов, которые могут рассматриваться в качестве принадлежности данного земельного участка: естественной растительности, природной влаги,
§ 3. Права и обязанности пользователей земель 91
общераспространенных полезных ископаемых, торфяных залежей, в ряде случаев – запасов подземных вод, текущих речных вод. У собственников земли, естественно, больше прав по отношению к арендаторам их земель, включая главное – получение арендной платы. Этого права нет у обладателей иных прав на землю. Но по многим другим вопросам права всех обладателей земельных титулов близки.
Права пользователей земли	
Важнейшее право всех предприятий, организаций и граждан, которые пользуются землей, – самостоятельно на ней хозяйствовать (ст. 52 ЗК РФ).
Гарантируя защиту этого важного права, ч. 1 ст. 54 ЗК РФ предусматривает: "вмешательство в деятельность собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, связанную с использованием земли, со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещается, за исключением случаев нарушения земельного законодательства". Кроме того, ст. 53 ЗК РФ называет основной перечень прав, одинаковых для всех обладателей земельных титулов:
• право собственности на легально произведенные посевы и насаждения, на получаемую от них продукцию;
• право разработки общераспространенных полезных ископаемых и торфа – с распространением права собственности на все добытое (в объеме прав, указанных в ст. 18–19 Закона РФ "О недрах");
• право откачки воды с последующим возникновением права собственности на полученную воду (в порядке, установленном ст. 85, 138 Водного кодекса РФ);
• право пользования лесными угодьями (древесиной) и пользования побочными продуктами леса в соответствии с утвержденными правилами ведения лесного хозяйства (ст. 134 Лесного кодекса РФ);
• право возведения в установленном порядке жилых, производственных, культурно-бытовых и иных строений и сооружений (с соблюдением строительных норм и правил – СНиП);
• право проводить в установленном порядке оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы, с соблюдением природоохранных требований законодательства (ст. 24–32 Закона РФ "О мелиорации земель").
92 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Обладателю земельного участка принадлежит на праве собственности урожай дикорастущих и сеяных трав. Он имеет право косить их, пасти на них скот, использовать на корню и в скошенном виде в качестве корма для домашних животных, привлекать на свой участок дикую живность (без ущерба для своих соседей). Спорным является принятый в некоторых районах обычай – путем пала (поджога) уничтожать ветошь – прошлогоднюю засохшую растительность, поскольку это может быть причиной пожаров.
Владелец (пользователь) земли вправе собирать с полей и угодий камень – с обращением его в свою собственностью. Он может производить ряд других мелиоративных и защитных работ, принятых в данной местности (например, посадку деревьев в вершине растущего оврага, залужение водоподводя-щих ложбин и др.). Но если эти работы приводят к строительству сооружений, трансформации угодий, влияют на соседние участки, меняют принятый план устройства земли, изменяют конфигурацию русла водостока, то они должны быть согласованы с собственником земли, а в надлежащих случаях – с государственной землеустроительной службой. То же относится к некоторым земляным работам, когда они создают, например, помеху стоку воды по ложбинам. Кроме того, обо всех коренных преобразованиях земли необходимо сообщать органам, ведущим государственный земельный кадастр, для соответствующей регистрации и учета.
Право распоряжения землей	
Собственник может продать, подарить, обменять, а также передать свою землю в аренду. Но что касается вла-дельца-несобственника (пользователя, арендатора), то передавать свою землю в чье-либо пользование такой субъект может только с разрешения собственника.
Правомочия собственников земельных долей в сельскохозяйственных коммерческих организациях имеют свои особенности. В п. 4 Указа Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. установлено, что собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе:
• передать ее по наследству;
• использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства;
§ 3. Права и обязанности пользователей земель_______________93
• продать или подарить земельную долю;
• обменять ее на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;
• передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;
• передать ее на условиях договора ренты и пожизненного содержания:
• внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.
Выделяемые в натуре в счет земельных долей участки могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции. Целевое назначение этих участков изменяется по решению органов власти субъектов РФ.
Право залога земли	
В странах, где давно применяется залог земли, собственник может заложить свою землю, сохранив на нее право собственности (так называемая ипотека). Заложенную землю собственник вправе сдать в аренду или даже продать – с переводом долга на нового собственника и с обязательным уведомлением об этом банка, которому была заложена земля. В то же время в договоре между ипотечным банком и собственником, закладывающим свою землю, могут быть оговорены условия, стесняющие право собственника распоряжаться заложенной землей.
В Российской Федерации институт залога земли находится в стадии становления. Что касается сельскохозяйственных земель, то здесь залог весьма ограничен.
Особенности ипотеки земельных участков в Российской Федерации установлены Законом РФ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" от 16 июля 1998 г.1
В ст. 62 названы земельные участки, которые могут быть предметом ипотеки. По договору об ипотеке закладываются участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и участки, занятые зданиями, строениями
1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
94 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания (функционального обеспечения).
При общей долевой или совместной собственности ипотека может быть установлена только на принадлежащий гражданину или юридическому лицу земельный участок, выделенный в натуре.
Не могут быть предметом договора ипотеки земельные участки, передача которых в залог запрещена ст. 63 упомянутого Закона. В ней записано, что ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств не допускается.
Таким образом, залог земель сельскохозяйственного назначения, как правило, запрещается. Однако законодательству РФ известны исключения из этого правила. Так, Указом Президента РФ "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г. гражданам и юридическим лицам, получившим в собственность здания, сооружения или иную недвижимость на землях сельскохозяйственного назначения, разрешено приобретать в собственность земельные участки, на которых расположены названные объекты. При этом граждане и юридические лица, как и всякие другие собственники земли, имеют право заключать договоры ипотеки.
В договоре аренды определяются права и обязанности сторон, в том числе обязанности по обеспечению рационального использования и охране плодородия сельскохозяйственных угодий. Если арендатор земельного участка не может обеспечить правильное использование земли, то он должен уведомить об этом собственника.
Право аренды земли	
В договоре аренды определяются права и обязанности сторон, в том числе обязанности по обеспечению рационального использования и охране плодородия сельскохозяйственных угодий. Если арендатор земельного участка не может обеспечить правильное использование земли, то он должен уведомить об этом собственника.
При сдаче земли в аренду ее собственник вправе включать в договор некоторые дополнительные условия, гаранти-
§ 3. Права и обязанности пользователей земель_______________9Е)
рующие сохранение плодородия сельскохозяйственных земель. Такие условия могут касаться требования севооборота (плодосмена), .выполнения противоэрозионных мероприятий, удобрения полей, использования всей полученной арендатором травы, сена, соломы и навоза только в пределах арендованного им земельного массива. Собственник может потребовать также, чтобы арендатор не злоупотреблял химикатами и не употреблял их свыше обусловленной нормы.
Собственник не остается безучастным к заботам арендатора и может оказать помощь арендатору. Если же такая помощь предусмотрена договором, то арендодатель – собственник земли обязан выполнить взятую на себя обязанность (например, помочь арендатору в проведении сложных гидротехнических работ по реконструкции осушительной сети)1.
Обязанности землепользователей	
На носителей земельных титулов (собственников, землевладельцев, постоянных и временных землепользователей, арендаторов) закон возлагает ряд общих обязанностей, соблюдение которых необходимо при использовании земли.
Они сформулированы в ст. 53 ЗК РФ, а подробнее изложены в других нормативных актах. Основные из них:
• эффективно использовать землю в соответствии с ее целевым назначением; применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки в результате своей хозяйственной и иной деятельности;
• осуществлять комплекс мероприятий по охране земель от природных невзгод, в том числе вызванных деятельностью человека;
• повышать плодородие продуктивных угодий;
• своевременно вносить плату за землю в виде земельного налога или арендной платы;
• не нарушать права других собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами;
1 Аренда земельной доли, принадлежащей работнику (члену) коллектива сельскохозяйственного коммерческого предприятия на праве собственности, регулируется в особом порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
96 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
• своевременно представлять местной администрации установленные законодательством сведения о состоянии и использовании земель, необходимые для ведения государственного земельного кадастра, а также для принятия квалифицированных управленческих решений, связанных с использованием и охраной земель;
• при ведении любого строительства руководствоваться строительными правилами и нормами; согласовывать проект с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами.
Подробно содержание названных обязанностей каждого из носителей земельных титулов раскрыто в соответствующих разделах учебника.
Защита прав	
Законодательство предусматривает меры за щиты добросовестных пользователей земли от любых неправомерных действий. Запрещается вмешиваться в их хозяйственную деятельность, если они не нарушают требований законодательства. Эти запрещения прежде всего относятся к органам государственной власти, которые не только не должны вмешиваться сами, но и пресекать незаконные вторжения со стороны других лиц и организаций.
Нарушенные права подлежат восстановлению, а причиненные убытки – возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду.
Убытки и потери возмещаются в соответствии с Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 (с изменениями и дополнениями, принятыми постановлением Правительства РФ от 27 ноября 1995 г. № 1176)1.
Споры о возмещении убытков рассматриваются судом или арбитражным судом. Вместе с тем пользователь земли не вправе проявлять пассивность в случае незаконного вторжения на нее третьих лиц.
Участки вместе с находящимися на них постройками могут изыматься у граждан для государственных или общественных нужд только после выделения им (если они этого пожелают) равноценных земельных участков и после строитель-
1 САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 190; № 49. Ст. 4808.
§ 3. Права и обязанности пользователей земель_______________9_7
ства на новом месте жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых, а также полного возмещения всех других убытков, включая упущенную выгоду. То же касается условий изъятия земель сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственных научно-исследовательских учреждений и учебных хозяйств и других сельскохозяйственных и лесохо-зяйственных предприятий (ст. 55 ЗК РФ), кроме необходимости предварительного выделения нового земельного участка. Эти вопросы решаются в каждом случае особо.
Ограничения (обременения) земельных прав	
Все пользователи землей обязаны соблюдать определенные природоохранные, ветеринарные, санитарные и иные правила: федерального, регионального и местного масштаба. Так, на всей территории России запрещено без специального разрешения выращивать некоторые растения, из которых добываются наркотические средства. Практически все используемые земли, в том числе сельскохозяйственного назначения, подвержены некоторым общим ограничениям.
К ограничениям (обременениям) Закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" относит наличие установленных законом или уполномоченными органами условий, запрещений, обременяющих право собственности либо иные вещные права на конкретный объект недвижимого имущества (наличие ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.).
Названный Закон определяет сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным участком или другим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и других нужд, которые не могут быть обеспечены иным путем. Сервитут, будучи вещным правом на здание, сооружение, помещение, может существовать и вне связи с пользованием земельным участком. Для собственника недвижимого имущества, в отношении которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения.
Наряду с этим на многие земли могут быть наложены специальные ограничения, вызванные их местоположением или иными обстоятельствами. На практике такого рода ограничения получили название земельно-планировочных. Они касают-
98 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
ся не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.
Земельно-планировочные ограничения имеют несколько разновидностей. Исторически наиболее известными из них являются сервитуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей и других заинтересованных лиц, а также государственных и муниципальных органов. Если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и (или) проезда через чужую землю, прогона скота и т. д. Такого рода сервитуты устанавливаются в силу давности, договора, судебного решения – за плату или бесплатно. Сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты могут возникать и в силу закона. Так, согласно Воздушному кодексу РФ вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам воздушных судов. Если по сельскохозяйственным землям прокладывается воздушная линия электропередачи, то в определенной полосе вдоль этой линии запрещаются полив посевов дождеванием, земляные и некоторые другие работы. Земляные работы ограничиваются, если в подземном пространстве находятся коммуникации. Вдоль судоходных водных путей нельзя застраивать бечевник – полосу земли, оставляемую для нужд судоходства. Если участок земли находится в курортном поселке, то, как правило, он может быть застроен лишь такими объектами, которые необходимы для обслуживания курорта. Определенные ограничения накладывает близость охраняемого исторического или культурного объекта, природного памятника.
К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Резервирование позволяет избежать или уменьшить потери, неизбежные в тех случаях, когда перепланировка территории производится без исторической подготовки к ней. Например, если на местности, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство прочных земельных улучшений и т. д., то потери при затоплении возрас-
§ 3. Права и обязанности пользователей земель_______________9J3
тут. Чтобы этого не произошло, на пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.
Закон устанавливает общий принцип рациональности пользования землей, который можно рассматривать как общее ограничение в праве. Так, эксплуатация участка не должна вызывать неблагоприятные хозяйственные последствия. Нельзя, например, распахивать земли, неблагополучные в эрозионном отношении, поскольку это означает порчу самой земли и загрязнение водоемов, куда, попадает смытая водой почва. Нельзя размещать сельскохозяйственные культуры, требующие интенсивной химизации, в пределах водоохран-ных зон, в частности вблизи рек и других водоемов. Разработка полезных ископаемых должна сочетаться с рекультивацией (восстановлением плодородия) поврежденных угодий. Следовательно, эксплуатация земли, какие бы потребности она ни удовлетворяла, не должна приводить к порче земли и других природных и культурных объектов. Понятие рационального использования включает определенную интенсивность производства. В сельском хозяйстве это означает получение такого количества продукции с каждого гектара угодий, которое отвечало бы принятой норме.
Интенсивное использование земли не должно приводить к хищнической эксплуатации, т. е. к достижению ближайшей выгоды ценой разрушения земли. Это требование особенно актуально при краткосрочной аренде земли. Арендатор обязан заботиться о плодородии угодий не только с выгодой для себя, но и для тех, кто в последующем будет использовать ту же землю.
С ограничением прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов связан государственный контроль за их деятельностью.
В сельском хозяйстве запрещение незаконного вмешательства государственных органов во внутрихозяйственное использование угодий создает необходимые условия для свободного развития технологии земледелия. В то же время в случае нарушения предписаний закона 'государство как орган власти вправе потребовать от любого пользователя земли исполнения установленных законом обязанностей. Если в результате действий (бездействия) пользователя возникает угроза порчи земель, снижения их плодородия и доходности, то орган .управ-
100 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
ления от имени государства может предписать безотлагательные меры по устранению правонарушений или их своевременному предупреждению.
От государственного контроля не свободны, безусловно, и частные собственники земли. Так, все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент отвода или предоставления земли или же впоследствии. Отклонение от целевого назначения либо неиспользование земли признается правонарушением. Изменить целевое назначение сельскохозяйственных угодий может полномочный государственный орган субъекта РФ.
§ 4. Полномочия государственных
и местных органов власти по управлению
землями сельскохозяйственного назначения
(особенности правомочий управления; внутрихозяйственное
управление; содержание функций управления;
государственный земельный кадастр; государственная
регистрация; государственный учет количества и качества
земель; мониторинг земель; землеустройство; контроль
за использованием и охраной земель; особенности
разрешения земельных споров; цели и задачи охраны
земель; специальные требования; недопущение загрязнения
земель; стимулирование охраны земель)
Осуществляя функции управления в области рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы, касающиеся организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных их частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). При этом государственное управление может иметь два принципиально различных правовых основания: 1) управление в случаях, когда государство является собственником земли – недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства – органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.
§ 4. Полномочия органов власти по управлению землями________101
В первом случае земля является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности, во втором – территорией, т. е. пространственной границей государственной власти.
Особенности
правомочий
управления	
Когда осуществляется управление в области сельскохозяйственного и иного землепользования со стороны государства в лице его компетентных органов власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных пользователям земли – независимо от форм собственности (например, при установлении земельного налога, государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т. п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части земли-имущества, принимаются ими как хозяйствующими субъектами (например, при заключении договоров аренды земли, организации аукционов и конкурсов, при мероприятиях по мелиорации угодий и т. п.). Следовательно, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с другой – как объект хозяйственной деятельности.
В силу различий в правовой природе земельных отношений выделяются методы регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель. С учетом названных различий в соответствующих ситуациях применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив, или метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъявления землепользователя. Безусловно, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общественных нужд и т. п. Данный метод реализации правомочий управления выражается и в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности, агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственной аренды и т. д.
102 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Иная ситуация складывается при проведении государством аграрно-земельных преобразований, когда его органы в большей степени проявляют себя как органы власти, ибо, решая политические и социально-экономические задачи, они выступают не только как представители собственника, но и как органы власти. Здесь решения (постановления) органов государства имеют двойственную правовую природу: с одной стороны, как акты собственника, с другой – органа власти. Но властный административный метод применяется в силу того, что в земельных отношениях присутствует общегосударственный интерес (например, необходимость проведения земельной реформы, реорганизации колхозно-совхозной системы землепользования); он применим даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы землеустройства по закону правомочны давать обязательные предписания землепользователям, то же, например, при разрешении земельных споров, установлении санитарно-защитных зон и т. д.
С особенной силой административно-правовой метод регулирования земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупредить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Госкомэкологии, санитарной службы, но и земельных комитетов. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего предупредить его – первейшая задача названных органов.
С особой силой метод власти и подчинения проявляется при необходимости пресечь или предупредить земельное правонарушение.
Внутрихозяйственное управление	
Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным, выражающимся в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями. Они издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства. Их юридическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисципли-
§ 4. Полномочия органов власти по управлению землями________ЮЗ
парного воздействия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от имени государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения. Таким образом, государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов, так и по их правовому содержанию.
Содержание функций управления	
«функции управления в области использования и охраны земель сводятся к следующему: планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; распределение и перераспределение земель; землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования; ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель; контроль за правильным использованием земель и правовые меры их охраны, разрешение земельных споров. Содержание ряда названных функций рассмотрено в других главах, поэтому подробно остановимся лишь на отдельных из них.
Государственный земельный кадастр	
Этот кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом статусе земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, об их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле. Как определено ст. 4 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г., он ведется в целях информационного обеспечения рационального использования и охраны земель, в том числе, безусловно, и земель сельскохозяйственного назначения.
Сведения Государственного земельного кадастра применяются при: планировании использования и охраны земель; подборе оптимальных вариантов изъятия участков для несельскохозяйственных нужд; совершении сделок с землей; определении размеров платежей за землю; проведении землеустройства; оценке результатов хозяйственной деятельности; осуществлении государственного контроля и других мероприятий по рациональному использованию и охране земель.
104 Глава 4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Земельный кадастр ведется по единой для всей Российской Федерации системе. Порядок его ведения определяется названным Законом.
Порядок ведения Государственного земельного кадастра постоянно совершенствуется. В настоящее время основными нормативными актами, которые определяют названный порядок, являются ст. 110, 111 3K РСФСР, постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. № 622, которым утверждено Положение о порядке ведения кадастра. Эти нормативные акты должны применяться с учетом позже изданного Закона РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", принятого 21 июля 1997 г.
Земельный кадастр наполняют документальными данными и формируют несколько взаимосвязанных официальных мероприятий: государственная регистрация прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, а также совершаемых сделок с ними; государственный учет количества и качества земель; бонитировка почв; экономическая оценка земель.
Государственная регистрация	
Государственная регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ним – юридический акт, которым государство признает и подтверждает возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на это имущество. Сделка, не прошедшая госрегистрацию, признается ничтожной, т.е. недействительной (п. 1 ст. 165 ГК РФ). Регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Государственной регистрации подлежат права собственности на землю и другие вещные права (землевладение, аренда, бессрочное – постоянное – пользование), а также совершаемые сделки и происходящие в связи с этим изменения в правах; ограничения (обременения) прав на недвижимость (сервитут, ипотека, доверительное управление).
Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной Законом от 21 июля 1997 г. системе записей прав на каждый объект недвижимости в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Регистрация осуществляется учреждением юстиции по месту нахождения земельного участка и другого недвижимого имущества. Отказ в госу-
§ 4. Полномочия органов власти по управлению землями 105
дарственной регистрации прав может быть обжалован заинтересованным лицом в суд, арбитражный суд.
Официальные данные, собранные в процессе государственной регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество, имеют важное значение для формирования других частей (разделов) земельного кадастра, который ведется организациями Госкомзема и его земельными комитетами на местах.
Согласно ст. 7 Закона "О государственном земельном кадастре" органы юстиции, ведущие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязаны бесплатно в десятидневный срок представить информацию о зарегистрированных правах органам, осуществляющим порученную им Правительством РФ деятельность по ведению Государственного земельного кадастра.
Если органы юстиции полученные данные о правах на земельные участки заносят в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то органы госкадастра на основании этого реестра вносят сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав в Единый государственный реестр земель. Кроме того, органы госкадастра заносят в данный реестр следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера, площадь и местоположение (адрес) участка, категорию земель и разрешенное использование земельных участков, описание границ земельных участков, их отдельных частей, их экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественнf